กระบวนการบริหารจัดการที่ดีและปรับเปลี่ยนได้ และ “นิวไทยแลนด์” แบบสองชินวัตร

8 พฤศจิกายน 2011

ประชา คุณธรรมดี
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในเดือนกรกฎาคม ปี 2553 นิรมล สุธรรมกิจ และประชา คุณธรรมดี ได้เสนอ แนวคิดการบริหารความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมกับนัยยะต่อประเทศไทย งานวิจัยดังกล่าวมีเนื้อหาสาระที่น่าสนใจและสามารถนำมาอธิบายวิกฤตน้ำท่วมในปี 2554 ได้อย่างน้อยสองประเด็น ดังนี้

ความจำเป็นที่ภาครัฐจะต้องเข้ามาบริหารจัดการวิกฤตน้ำท่วม

วิกฤตน้ำท่วมในปีนี้ เป็นลักษณะของความเสี่ยงแบบไม่สมัครใจ ซึ่งผู้เขียนได้อธิบายว่า รัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงและบริหารจัดการ เนื่องจาก (ก) ปัจเจกชนผู้รับเคราะห์มีความสามารถในการตอบสนองต่อความเสี่ยงอย่างจำกัด กล่าวคือ การเตรียมตัวเพื่อรองรับเหตุการณ์ภัยธรรมชาติและปัญหาสิ่งแวดล้อมมีไม่เต็มที่หรือไม่สมบูรณ์ เนื่องจากการขาดข้อมูลด้านความเสี่ยงที่สมบูรณ์และล่วงหน้าเพียงพอนั่นเอง และ (ข) แม้ว่าปัจเจกชนผู้รับเคราะห์จะทราบข้อมูลด้านความเสี่ยงล่วงหน้า และมีการเตรียมพร้อมสำหรับอพยพผู้คนออกจากพื้นที่เพื่อหลีกเลี่ยงเหตุการณ์ภัยธรรมชาติ นั่นคือ การลดความเสี่ยงลงได้บ้าง แต่ปัจเจกชนนั้นไม่สามารถลดความเสี่ยงของภัยพิบัติและปัญหาสิ่งแวดล้อมนั้นลงได้จนเท่ากับศูนย์ (risk = 0)

เมื่อเป็นหน้าที่ของรัฐ คำถามสำคัญประการหนึ่งคือ รัฐบาลมีข้อมูลหรือไม่ ผมตอบคำถามข้อนี้จากข้อมูลที่รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ได้รับซึ่งเป็นเอกสารประกอบการประชุมคณะรัฐมนตรี ที่กรมทรัพยากรน้ำเป็นผู้รวบรวมจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมานำเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งครอบคลุมข้อมูลจำเป็นที่เกี่ยวข้องกับน้ำ เช่น “น้ำฝน” “น้ำในอ่างเก็บน้ำ” “น้ำในแม่น้ำสายสำคัญ” “พื้นที่ประสบภัย” เป็นต้น

นอกจากนั้น กรมทรัพยากรน้ำยังมีห้องปฏิบัติการศูนย์เมขลา ที่เป็นแหล่งข้อมูลสำคัญเรื่องน้ำและการป้องกันวิกฤตน้ำ นอกจากนั้นในวาระการประชุมคณะรัฐมนตรี ก็มีวาระรายงานสถานการณ์น้ำท่วมในหลายจังหวัดต่อเนื่องหลายครั้ง ดังนั้น คำตอบก็คือ รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์มีข้อมูลเรื่องน้ำและวิกฤตน้ำท่วมตั้งแต่รับตำแหน่ง

คำถามต่อไปก็คือว่า เมื่อมีข้อมูลแล้ว รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์บริหารจัดการน้ำเหมาะสมหรือไม่ การตอบคำถามข้อนี้ต้องมองภาพกว้างของการบริหารจัดการซึ่งผมไม่สามารถทราบได้ว่า คุณยิ่งลักษณ์ได้เห็นแผนที่ภาพถ่ายดาวเทียมของพื้นที่ที่ประสบภัยน้ำท่วมเมื่อไร และเมื่อเห็นแล้วตั้งคำถามอะไรจากแผนที่บ้าง

อย่างไรก็ตาม จากการติดตามข้อมูลข่าวสารอย่างใกล้ชิด พบว่าการบริหารจัดการน้ำในกำกับของคุณยิ่งลักษณ์ ภายใต้องค์กรจัดตั้งอย่าง ศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบภัยน้ำท่วม หรือ ศปภ. มีปัญหาค่อนข้างมาก และพบว่าการระบายน้ำออกสู่ทะเลทางตะวันออก หลังจากที่คุณยิ่งลักษณ์เข้าเฝ้าฯ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ในวันที่ 12 ตุลาคม 2554 นั้น ดำเนินการล่าช้ากว่าที่ควรจะเป็น และติดขัดในหลายประการ

อีกทั้งการประเมินสถานการณ์ การคาดการณ์ปัญหา ทั้งในภาพกว้างและระดับพื้นที่มีปัญหา รัฐบาลไม่เข้าใจ กระบวนการบริหารจัดการที่ดีและปรับเปลี่ยนได้ (Adaptive Governance) ซึ่งกระบวนการบริหารจัดการที่ดีและปรับเปลี่ยนได้ เป็นกระบวนการที่มีจุดมุ่งหมายและเงื่อนไขประกอบการตัดสินใจที่เหมาะสมภายใต้กระบวนการทางประชาธิปไตย กระบวนการดังกล่าวเป็นการรวมพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์และฐานความรู้อื่นเท่าที่มีเข้าด้วยกันเพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจทางการเมืองที่ประชาชนมีผลประโยชน์ร่วม ผ่านทางโครงสร้างการตัดสินใจที่อาศัยการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งสองทาง กล่าวคือ อาศัยการส่งผ่านข้อมูลแบบบนลงล่าง (Top-down) และแบบล่างขึ้นบน (Bottom-up) โดยข้อมูลต่างๆ ต้องเป็นข้อมูลที่เชื่อถือได้ตามหลักวิชาการและมีความโปร่งใส กระบวนการนี้ได้พัฒนามาเพื่อแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนของการจัดการระบบนิเวศ เป็นการรวมความรู้ทางวิทยาศาสตร์ นโยบาย และการตัดสินใจเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและแก้ปัญหาที่ซับซ้อนของปฏิสัมพันธ์ของมนุษย์ (นิรมล และประชา 2553)

เพราะเหตุใดผมถึงกล่าวว่ารัฐบาลไม่เข้าใจกระบวนการบริหารจัดการที่ดีฯ จากข้อมูลที่ปรากฎนั้น รัฐบาลทราบปัญหาความขัดแย้งของพื้นที่ที่เกิดน้ำท่วม เช่น ประตูระบายน้ำบางโฉมศรี และที่ประตูระบายน้ำหลายแห่งในจังหวัดปทุมธานีก่อนที่คุณยิ่งลักษณ์จะประกาศการบังคับใช้ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ปี 2550 แล้ว แต่ ศปภ. ขาดการคาดการณ์ปัญหาในระดับพื้นที่ที่เป็นจุดสำคัญในการบริหารวิกฤตน้ำท่วม ทำให้วิกฤตน้ำท่วมรุนแรงขึ้น

นอกจากนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคเพื่อไทยอย่างน้อยสามคน จัดตั้งมวลชนทำให้การแก้ปัญหาวิกฤตน้ำท่วมยุ่งยากมากยิ่งขึ้น เช่น เหตุการณ์ที่เกิดการพังคันกั้นน้ำที่ปากเกร็ด การทำลายบริเวณประตูระบายน้ำคลองสามวา

หลักการสำคัญของกระบวนการบริหารจัดการที่ดีฯ ตามที่เสนอในงานวิจัยของ นิรมลและประชา (2553) นั้น เป็นกระบวนการที่เป็นสากล ใช้สำหรับการบริหารจัดการทรัพยากรที่สำคัญ เช่น น้ำ ป่าไม้ และสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ซึ่งเป็นประเด็นที่ภาครัฐควรให้ความสำคัญ ความขัดแย้งของภาครัฐและชุมชนนั้นอาจเกิดจากความไม่เท่าเทียมกันของข้อมูล และขาดการสื่อสารที่เพียงพอ การที่ภาครัฐจะให้ชุมชนที่ถูกต้องตามกฎหมายและได้รับผลกระทบ เป็น “ผู้เสียสละ” นั้น มิใช่แนวทางการบริหารจัดการน้ำและวิกฤตน้ำที่ยั่งยืน นอกจากนั้น วิกฤตน้ำท่วมที่รุนแรงอย่างมากในปี 2554 นั้นสะท้อนให้เห็นถึงการขาดการบูรณาการองค์ความรู้ทางวิทยาศาสตร์ ชลศาสตร์ และการบริหารข้อมูลสารสนเทศ (เช่น แผนที่ภูมิศาสตร์ เป็นต้น) รวมทั้งมิติของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งพอสรุปได้ว่า รัฐบาลไม่เข้าใจกระบวนการดังกล่าวอย่างแท้จริง

“นิวไทยแลนด์” แบบสองชินวัตร

รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ได้พูดถึงการสร้าง “นิวไทยแลนด์” ซึ่งเป็นโครงการระยะยาวใช้งบประมาณหลายแสนล้านบาท สอดคล้องกับข้อความของคุณทักษิณเผยแพร่ทางทวิตเตอร์นั้น หากหมายถึง การบริหารจัดการน้ำท่วมน้ำแล้งอย่างเป็นระบบและยั่งยืน ก็นับว่าเป็นเรื่องที่ดี หากแต่รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์จะต้องทำความเข้าใจกับกระบวนการบริหารจัดการที่ดีและปรับเปลี่ยนได้ (Adaptive Governance) ให้ถ่องแท้ เริ่มจากข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์ การบริหารองค์ความรู้ที่เกี่ยวข้อง การแปรเป็นนโยบายที่ดีและเหมาะสมกับบริบทสังคมไทยโดยไม่ลืมมิติของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ที่สำคัญที่สุดก็คือ รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์คงต้องหาสาเหตุของวิกฤตน้ำท่วม เช่น ผังเมืองเหมาะสมหรือไม่ จากการระบายน้ำในเขื่อนอย่างเหมาะสมหรือไม่ รวมทั้งข้อเท็จจริงที่ว่ามีการสั่งลดการระบายน้ำจากเขื่อนใหญ่และเขื่อนเจ้าพระยาเพื่อรอให้ชาวนาในสุพรรณบุรีและพระนครศรีอยุธยาเกี่ยวข้าวมาเข้าโครงการจำนำข้าว การกั้นคันดินตามนิคมอุตสาหกรรมต่างๆ ที่พบแต่ความล้มเหลว ซึ่งไม่แน่ใจว่าดำเนินการก่อนหรือหลังการเห็นภาพถ่ายผ่านดาวเทียมของพื้นที่ที่ประสบภัย

จริงหรือไม่ที่นักลงทุนชาวญี่ปุ่นบอกว่ารัฐบาลแจ้งเตือนภัยเพียงสองชั่วโมงทำให้เตรียมการไม่ทัน และผลกระทบที่เกิดขึ้นทั้งหมดในมิติต่างๆ รวมทั้งการประเมินการทำงานของ ศปภ ในมิติต่างๆด้วย โดยเฉพาะมิติทางด้านลบของ ศปภ. เอง ซึ่งการทราบสาเหตุนั้นจะเป็นรากฐานที่ดีในการสร้างระบบการบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืน โปร่งใส และมีส่วนร่วมของประชาชนมากที่สุด

เรื่องงบประมาณของการชดเชยนั้น ขอเสนอว่ารัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ควรพิจารณาชะลอโครงการที่ใช้เงินเยอะ และไม่ค่อยมีประโยชน์เท่าใดนัก เช่น การจำนำข้าว และการแจกแท็บเลตพีซี การชะลอการจำนำข้าวในปีนี้นั้น จะทำให้รัฐมีงบประมาณสำหรับการชดเชยผู้ประสบภัยน้ำท่วมได้ถึง สี่แสนล้านบาท ซึ่งชาวนาที่ประสบภัยน้ำท่วมก็ได้ประโยชน์มากขึ้นด้วย ชาวนาที่มีข้าวขายนั้นจะได้ประโยชน์จากราคาข้าวที่สูงขึ้นในปีนี้อยู่แล้ว นอกจากนั้นยังช่วยลดปัญหาการคอร์รัปชั่นที่อาจจะเกิดขึ้นในกระบวนการการจำนำข้าวอย่างที่เคยเกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลก่อนๆ การชะลอการแจกแท็บเลตพีซี จะยังประโยชน์ให้กับโรงเรียนที่ประสบภัยได้มากกว่า และจากการสำรวจครูส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการแจกแท็บเลตพีซี การชะลอโคงการจึงน่าจะเป็นประโยชน์มากกว่า

“นิวไทยแลนด์” ที่จะใช้งบประมาณหลายแสนล้านบาท ควรจะต้องถูกพิจารณาอย่างรอบคอบทั้งกลไกในสภาฯ และกลไกภาคประชาชน มิใช่โครงการเร่งด่วนโดยอาศัยวิกฤตน้ำท่วมจนต้องละเลยความรอบคอบ เพราะ “นิวไทยแลนด์” แบบถมทะเลตามนโยบายพรรคเพื่อไทยนั้น หากดำเนินการตั้งแต่ปี 2548 ตามคำกล่าวอ้างของคุณทักษิณในกรณีไม่ถูกปฏิวัตินั้น ผมคิดว่าในช่วงน้ำทะเลหนุนระหว่าง 28-30 ตุลาคมนั้น กรุงเทพฯคงประสบปัญหาวิกฤตมากกว่าที่เป็นอยู่ เพราะน้ำหลากทุ่งจะระบายได้น้อยกว่าที่เป็นอยู่อีกหลายเท่านัก

ดังนั้น หากรัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์คิดแต่จะสรรสร้าง “นิวไทยแลนด์” ตามแบบของคุณทักษิณโดยไม่พิจารณาความเหมาะสม องค์ความรู้ในมิติต่างๆ และไม่รู้ถึงสาเหตุของการเกิดวิกฤตน้ำท่วมดังที่กล่าวข้างต้น นิวไทยแลนด์ ก็จะไม่มีประโยชน์อันใดเว้นแต่จะเป็นแหล่งสะสมทุนของเหล่านักการเมืองที่เกี่ยวข้อง ประโยชน์ก็จะไม่ตกกับประเทศและประชาชนอย่างแท้จริง

เครือข่ายสังคม