ที่อยู่คน ที่อยู่ป่า ทางเดินน้ำ และที่ทำกิน…ผังเมืองไทย?

รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา adis@nida.ac.th

คณบดี คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และที่ปรึกษา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ผังเมืองกทม. ตะวันออก
ผังเมืองกทม. ตะวันออก

เหตุการณ์น้ำท่วมน้ำแล้งและดินโคลนถล่ม กำลังส่งสัญญาณสำคัญว่าประเทศไทยจะปล่อยให้การดำเนินกิจกรรมต่างๆ เป็นไปอย่างไร้ทิศทางอย่างนี้หรือ?

ให้ใครก็ตามที่มีเงิน เศรษฐีต่างชาติ นักการเมือง หรืออดีตข้าราชการผู้ใหญ่สามารถใช้เงินวิ่งเต้นทำอะไรก็ได้เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัวโดยไม่คำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวมและให้ประเทศต้องรับภาระความเสียหาย กรณีน้ำท่วมประเทศไทยที่สร้างความสูญเสียมหาศาลถูกอ้างเสมอว่าเกิดขึ้นเพราะฝนตกชุกฝนตกมากแต่แท้จริงแล้วต้นตอสำคัญของน้ำท่วมคือการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดประเภทจากการแสวงหาประโยชน์

เราเห็นการใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศไทยเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง เราเห็นพื้นที่ชายเขากลายเป็นสวนยางพาราหรือไร่ส้มและทำให้ชุมชนด้านล่างต้องเผชิญกับปัญหาดินโคลนถล่ม กลุ่มทุนใช้พื้นที่ต้นน้ำในภาคเหนือเพื่อปลูกพืชเศรษฐกิจ เช่น ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ซึ่งได้ทำลายความสามารถของธรรมชาติในการทำหน้าที่เป็นฟองน้ำหรืออ่างเก็บน้ำธรรมชาติเพื่อดูดซับน้ำฝนและอุ้มน้ำไว้ใช้ในฤดูแล้ง จนนำมาสู่ปัญหาน้ำท่วมน้ำแล้งที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ ที่ดินที่จัดไว้เพื่อเกษตรกรรมย่านรังสิตแปรสภาพไปเป็นหมู่บ้านจัดสรร พื้นที่ๆ ควรอนุรักษ์ไว้เพื่อเป็นแหล่งประวัติศาสตร์ เช่น อยุธยา ถูกล้อมรอบด้วยนิคมอุตสาหกรรม เราเห็นการสร้างบ้านเรือนบุกรุกเข้าไปในทางไหลของน้ำ มีการสร้างบ้านจัดสรร ถนน หรือสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ขวางทางน้ำ นิคมอุตสาหกรรมขยายตัวเข้าไปในพื้นที่กันชนหรือพื้นที่สีเขียวและมีโรงงานสร้างติดรั้วโรงเรียน ฯลฯ

สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นเพราะมีบางคนในประเทศนี้ไม่เชื่อในเรื่องของการกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน ไม่เชื่อเรื่องการกำหนดโซนนิ่ง (zoning) หรือการบังคับใช้ผังเมืองของประเทศนั่นเอง คนกลุ่มนี้เชื่อว่าเจ้าของที่ดินมีสิทธิส่วนบุคคลที่จะใช้ประโยชน์ในที่ดินของตัวเองอย่างไรก็ได้ ความคิดเช่นนี้ทำให้การพัฒนาประเทศเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง และที่สำคัญคือทำให้สภาพทางภูมิศาสตร์ของประเทศไทยมีความเปราะบาง ไม่สามารถรองรับภัยธรรมชาติได้

ขอยกตัวอย่างง่ายๆ เพื่อให้เห็นภาพนะครับว่า ในบ้านเราเองแท้ๆ เราจะปล่อยให้กิจกรรมต่างๆ ดำเนินไปโดยไม่มีกฎเกณฑ์เลยหรือครับ ในบ้านของเราๆ มีห้องนอน ห้องน้ำ ห้องครัว ห้องนั่งเล่น สนามหญ้า ฯลฯ ท่านคิดว่าบ้านหลังนี้จะน่าอยู่มั๊ยครับถ้าเราปล่อยให้มีการทอดไข่เจียวในห้องนอน มีคนเข้าไปนอนในห้องน้ำ มีการอาบน้ำในห้องนั่งเล่น หรือมีคนไปยืนปัสสาวะที่สนามหญ้าหน้าบ้าน ดังนั้น แม้แต่ในบ้านของเราเองแท้ๆ เรายังอ้างสิทธิส่วนบุคคลและทำอะไรตามอำเภอใจไม่ได้เลย แล้วในระดับประเทศจะมาอ้างว่าท่านมีที่ดิน 100 ไร่ 200 ไร่ แล้วจะลงทุนทำอะไรก็ได้เพราะเป็นสิทธิของท่านก็คงจะทำไม่ได้เหมือนกัน เพราะท้ายสุดแล้ว สังคมโดยรวมเป็นผู้สูญเสียจากการที่เราปล่อยให้กิจกรรมต่างๆ ดำเนินไปอย่างไม่เป็นที่เป็นทาง

ดังนั้นการที่ประเทศต้องจัดแบ่งพื้นที่ให้เป็น ที่คนอยู่ ที่อยู่ป่า ทางเดินน้ำ และที่ทำกิน หรือการมีผังเมืองไทย จึงเป็นโจทย์สำคัญสำหรับประเทศไทยวันนี้ และเป็นบททดสอบสำหรับนักการเมือง ข้าราชการ นักธุรกิจ รวมถึงนักวิชาการต่างๆ ด้วยว่าจะสามารถตั้งใจทำงานเพื่อร่วมกันเพื่อสร้างอนาคตให้กับประเทศได้หรือไม่

การมีผังเมืองไทยเพื่อจัดแบ่งที่ทางให้เป็นสัดเป็นส่วนว่าพื้นที่เกษตรที่เหมาะสมจะอยู่ที่ไหน นิคมอุตสาหกรรมควรอยู่จังหวัดใดบ้างที่จะไม่ถูกน้ำท่วมได้ง่าย พื้นที่ป่าต้นน้ำหรืออ่างเก็บน้ำธรรมชาติควรมีเท่าไหร่ ทางน้ำไหลมีเพียงพอแล้วหรือยัง และจะให้น้ำส่วนเกินไหลไปทางไหน คนจะสร้างบ้านเรือนย่านใดได้บ้าง และย่านธุรกิจจะอยู่ตรงไหน สิ่งเหล่านี้ เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะนำไปสู่การใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด เป็นไปตามศักยภาพของแต่ละพื้นที่ สร้างความสามารถในการรองรับภัยธรรมชาติ และที่สำคัญคือลดความขัดแย้งในสังคมไม่เหมือนที่เป็นอยู่ในปัจจุบันที่พบว่า ขณะที่ประชาชนกลุ่มหนึ่งสร้างทำนบกั้นน้ำก็มีประชาชนอีกกลุ่มหนึ่งไปทำลายทำนบกั้นน้ำ และอื่น ๆ

การจัดแบ่งการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เป็นสัดเป็นส่วนไม่ใช่สิ่งแปลกใหม่ที่จะไปขัดกับหลักการทางธุรกิจอย่างที่บางคนอาจคิด ในทางตรงข้ามกลับพบว่าธรรมชาติของการทำธุรกิจเองก็มีการจัดแบ่งธุรกิจต่างๆ ตามเขตหรือตาม “ย่าน” อยู่แล้ว ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความสะดวกสำหรับผู้บริโภคเองในการซื้อหาสินค้าและสะดวกสำหรับผู้ประกอบการในการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพด้วย เช่น ร้านทองจะรวมตัวกันแถวย่านเยาวราช ร้านผ้าจะอยู่พาหุรัด อุปกรณ์ไฟฟ้าอยู่แถวคลองถม ร้านต้นไม้รวมตัวกันที่อยู่ที่รังสิต เป็นต้น ดังนั้น การจัดให้กิจการต่างๆ มีการดำเนินการเป็นหลักแหล่งตามประเภทของธุรกิจนั้นๆ จึงเป็นสิ่งปกติอยู่แล้วในเชิงธุรกิจ หากภาครัฐจะเข้ามาดำเนินการเสริมภาคเอกชนโดยมีการกำหนดและบังคับใช้ผังเมืองไทยในระดับประเทศจึงเป็นสิ่งที่มีความเป็นไปได้สูงและสมควรดำเนินการอย่างยิ่ง

มีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ 5 ประการที่สนับสนุนการบังคับใช้ “ผังเมืองไทย”

ประการที่หนึ่ง การบังคับใช้ผังเมืองไทยทำให้การใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุดเพราะมีการใช้ที่ดินตามศักยภาพของพื้นที่นั้นๆ พื้นที่ที่มีความเหมาะสมเป็นพื้นที่ต้นน้ำก็ต้องอนุรักษ์ไว้ให้เป็นพื้นที่ป่าต้นน้ำ โดยไม่ปล่อยให้มีการปลูกพืชเศรษฐกิจที่ให้ประโยชน์ต่อสังคมต่ำกว่า พื้นที่ๆ มีความได้เปรียบด้านการขนส่งทางเรือก็ควรจัดให้เป็นพื้นที่อุตสาหกรรมเพื่อลดต้นทุนการขนส่งและสร้างความได้เปรียบให้กับสินค้าส่งออกของไทย ส่วนที่ลุ่มหรือพื้นที่รับน้ำก็ควรจัดให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรมเพื่อตักตวงประโยชน์ด้านการชลประทาน ไม่ใช่ปล่อยให้เป็นพื้นที่อุตสาหกรรม และถูกน้ำท่วมอย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ การใช้ประโยชน์ที่ดินให้เต็มตามศักยภาพจะเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับเศรษฐกิจไทย ช่วยเพิ่มรายได้ให้กับผู้ประกอบการและแรงงานไทยไปในตัว

ประการที่สอง เมื่อกิจกรรมต่างๆ ถูกจัดให้อยู่อย่างเป็นที่เป็นทางก็จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพให้กับระบบสาธารณูปโภค เช่น หากพื้นที่เกษตรกรรมอยู่อย่างกระจัดกระจายรัฐก็ต้องเสียงบประมาณสูงขึ้นในการลงทุนในระบบชลประทานในหลายๆพื้นที่ แต่ถ้ากิจกรรมการเกษตรอยู่ร่วมกันก็จะใช้ประโยชน์จากระบบชลประทานร่วมกันได้ เช่นเดียวกันกับพื้นที่ๆ อยู่อาศัยของประชาชน หากมีการจัดให้ชุมชนที่อยู่อาศัยอยู่ในพื้นที่เดียวกันก็จะทำให้การพัฒนาระบบขนส่งมวลชนก็ดีหรือระบบป้องกันน้ำท่วมก็ดีเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประหยัดงบประมาณของรัฐ ลดภาระหนี้ของประเทศ และลดภาระภาษีของประชาชนด้วย

ประการที่สาม การมีผังเมืองไทยเป็นการให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องกับประชาชน ทำให้ประชาชน นักลงทุน ทั้งชาวไทยและนักลงทุนชาวต่างชาติสามารถวางแผนธุรกิจล่วงหน้าด้วยความมั่นใจ ปัจจุบันคนที่ซื้อบ้านเพราะวางแผนจะใช้ชีวิตในพื้นที่ๆ สภาพอากาศดีและสงบเงียบกลับฝันสลาย เมื่อมีโรงงานหรือสนามบินนานาชาติมาตั้งอยู่ข้างบ้าน ดังนั้นการขาดการให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินแก่ประชาชนก็นำมาสู่ปัญหาเช่นกัน ดังตัวอย่าง ความขัดแย้งระหว่างเจ้าของบ้านกับสนามบินสุวรรณภูมิ เป็นต้น การบังคับใช้ผังเมืองยังจะสร้างความมั่นใจให้นักลงทุนเพราะจะทำให้นักธุรกิจทราบว่าพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมจะไม่ถูกแปรสภาพเป็นพื้นที่รับน้ำท่วมในที่สุดอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การบังคับใช้ผังเมืองจึงเป็นการสร้างความเป็นธรรมและสร้างความมั่นใจให้ผู้ประกอบการ และจะส่งผลทางอ้อมให้เกิดการขยายตัวของการลงทุนอย่างต่อเนื่องในระยะยาว

ประการที่สี่ เมื่อมีการประกาศอย่างชัดเจนว่าพื้นที่ใดจะเป็นเขตเศรษฐกิจและพื้นที่ใดจะเป็นพื้นที่รับน้ำ จะนำไปสู่การพัฒนากลไกในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมระหว่างผู้ที่อาศัยในพื้นที่รับน้ำกับผู้ที่อาศัยในพื้นที่ปลอดน้ำ รัฐบาลสามารถพัฒนาระบบการคลังสาธารณะเพื่อสร้างความเป็นธรรมโดยการเก็บภาษีที่ดินเพิ่มเติมจากเขตเศรษฐกิจที่ปลอดน้ำท่วม และนำเงินมาจ่ายชดเชยให้ประชาชนที่อาศัยในเขตรับน้ำ สิ่งต่างๆ เหล่านี้สามารถดำเนินการได้หากมีการบังคับใช้ผังเมืองและประกาศชัดเจนว่าพื้นที่ใดทำบทบาทอะไร ซึ่งจะเป็นการช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำที่กำลังเกิดอยู่ในปัจจุบัน

ประการที่ห้า ผังเมืองไทยเป็นการสร้างภูมิคุ้มกันให้กับประเทศไทย ให้มีความสามารถในการรองรับภัยธรรมชาติได้ดีขึ้น การที่ประเทศไทยมีการรักษาระบบนิเวศต้นน้ำให้มีความอุดมสมบูรณ์เพื่อทำหน้าที่เป็นอ่างน้ำธรรมชาติ มีการสร้างทางไหลของน้ำให้เพียงพอ มีการกำหนดกิจกรรมทางเศรษฐกิจไม่ว่าจะเป็นเขตเมืองหรือเขตนิคมอุตสาหกรรมให้อยู่ในพื้นที่สูง หรือมีการใช้ประโยชน์จากพื้นที่เกษตรกรรมเพื่อเป็นพื้นที่รับน้ำฝนเมื่อยามจำเป็นบ้าง สิ่งต่างๆเหล่านี้จะทำให้การใช้ประโยชน์ที่ดินมีความสอดคล้องกับธรรมชาติ ลดความเปราะบางของระบบนิเวศและสร้างความสามารถในการรองรับภัยธรรมชาติด้วย ในที่สุดสังคมที่ประชาชนมีการดำเนินชีวิตที่สอดคล้องกับธรรมชาติจะไม่ต้องเผชิญกับความขัดแย้ง และความสูญเสีย ทั้งในรูปของชีวิต ทรัพย์สิน รวมไปถึงงบประมาณของรัฐ

แน่นอนว่า การที่ประเทศไทยจะมีการจัด ที่คนอยู่ ที่อยู่ป่า ทางเดินน้ำ และที่ทำกิน หรือการมีผังเมืองไทย จะต้องเผชิญกับอุปสรรคนานัปการ ทั้งในเรื่องของข้อจำกัดของกฎระเบียบที่เป็นสาเหตุหนึ่งของความล้มเหลวของการพัฒนาประเทศไทย การบริหารน้ำแบบแยกส่วนที่ให้ความสำคัญกับความเป็น “กรม” หรือ “จังหวัด” มากกว่าการร่วมกันทำงานเพื่อประโยชน์ส่วนรวม การป้องกันน้ำท่วมที่มีการเมืองและผลประโยชน์มาเกี่ยวข้องโดยไม่คำนึงถึงความสูญเสียของคนส่วนใหญ่ และที่สำคัญคือ ระบบอุปถัมภ์ที่ทำให้ไม่มีใครกล้าพูดความจริง และไม่กล้าพอที่จะทำสิ่งที่ถูกต้อง

ท้ายสุดผู้เขียนอยากบอกว่า น้ำฝนเป็นสิ่งที่ฟ้าประทานมาให้ น้ำให้กำเนิดชีวิตไม่ว่าจะเป็นคน พืช หรือสัตว์ น้ำเป็นสิ่งที่หล่อเลี้ยงคนไทยมาเป็นเวลาช้านานจนประเทศไทยได้ชื่อว่าเป็น “อู่ข้าว อู่น้ำ” ตั้งแต่อดีตกาลมา วิถีชีวิตคนไทยอยู่คู่กับน้ำมาโดยตลอดจนเกิดคำพังเพยมากมายที่คนเฒ่าคนแก่ใช้สอนลูกสอนหลาน ไม่ว่าจะเป็น “น้ำมาปลากิดมด น้ำลดมดกินปลา” หรือ “น้ำท่วมทุ่ง ผักบุ้งโหรงเหรง” แต่ทุกวันนี้การพัฒนาประเทศแบบผิดๆ ได้ทำให้ “น้ำ” กลายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตและนำความสูญเสียครั้งยิ่งใหญ่มาสู่ประเทศไทย

“ผังเมืองไทย” เป็นการทำให้เรามาจัดระเบียบบ้านเมืองกันใหม่เพื่อให้การพัฒนาประเทศมีความสอดคล้องกับธรรมชาติมากขึ้น รู้จักที่จะอยู่ร่วมกับธรรมชาติ และใช้ประโยชน์จากธรรมชาติอย่างชาญฉลาดดังเช่นเคยเป็นมาแต่ในอดีต.