ถอดประสบการณ์ “ธาริษา วัฒนเกส” : การดูแลเสถียรภาพทางการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย ( 1 )

25 ตุลาคม 2011


แม้จะมีกติกาที่ชัดเจนในเรื่องบทบาทหน้าที่ แต่ท้ายที่สุดแล้วสิ่งที่สำคัญที่สุดสำหรับธนาคารกลางคือ ต้องตัดสินใจและมีความกล้าที่จะทำนโยบายที่จำเป็น แม้จะมีแรงต่อต้านจากผู้ที่จะได้รับผลกระทบก็ตาม

โลกเต็มไปด้วยความท้าทาย และหนึ่งในความท้าทายที่บรรดาผู้ว่าการธนาคารกลางและเจ้าหน้าที่ระดับสูงทางการเงินของนานาประเทศต้องเผชิญ คือ การรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ภายใต้สภาวะแวดล้อมที่ยากจะคาดเดาและมีความซับซ้อนเกินหยั่งถึง

ประเทศไทยเองก็ไม่อยู่ในข่ายยกเว้น ต้องรับมือกับปัญหานี้อย่างเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะแรงกระแทกจากภายนอก ที่กระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การเงิน และอัตราแลกเปลี่ยน มาตลอดนับจากหลังวิกฤตการณ์ทางการเงินในปี 2540-2541 จนถึงวิกฤตการเงินโลกรอบล่าสุด ปี 2551-2552

คำถามจึงอยู่ที่ว่า ไทยมองปัญหานี้และดำเนินการสนองตอบอย่างไรและได้ดีขนาดไหน

ในโอกาสที่ได้ไปบรรยายในหัวข้อ “Pursuing Monetary and finance stability : Bank of Thailand’s Perspectives” ในงานสัมมนา “SEACEN-BIS Executive Seminar” ครั้งที่ 9 ณ กรุงพนมเปญ ประเทศกัมพูชา เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2554 จึงได้ใช้เวทีนี้ ถ่ายทอดประสบการณ์การดูแลเสถียรภาพทางการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในช่วงที่ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการ

ประเด็นแรกที่ต้องพิจารณา คือ บทบาท ธนาคารกลาง บทบาทหน้าที่ของธนาคารกลาง ที่เกี่ยวพันกับการดูแลเศรษฐกิจทั้งหมด ควรมีอะไรบ้าง เนื่องจากสมัยก่อนธนาคารกลางจะเน้นดูแลเสถียรภาพราคาหรือเงินเฟ้อเป็นหลัก ส่วนการดูแลเสถียรภาพการเงินเพิ่งมีการยอมรับหลังจากวิกฤตการเงินโลกที่ผ่านมา

ทั้งนี้ ในช่วงก่อนเกิดวิกฤตการณ์เงินโลกจะมี 2 แนวคิด แนวคิดแรก มีความเห็นว่าต้องเข้าไปจัดการดูแลภาคเศรษฐกิจที่มีทีท่าว่าจะขาดเสถียรภาพก่อนที่ปัญหาจะรุนแรงขึ้น แต่อีกแนวคิดหนึ่งบอกว่าอย่าไปยุ่งกับตลาดควรปล่อยให้ตลาดปรับตัวเอง เมื่อมีฟองสบู่เกิดขึ้นก็ปล่อยให้ฟองสบู่แตกเองเมื่อถึงจุดที่ฟองสบู่ไม่สามารถโตต่อไปได้ ดีกว่าที่ธนาคารกลางจะมีมาตรการไปเจาะฟองสบู่ เช่น โดยการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบาย เพราะมาตรการเหล่านี้มีผลกระทบในวงกว้าง ไม่เฉพาะต่อภาคเศรษฐกิจที่มีทีท่าว่าจะขาดเสถียรภาพเท่านั้น

แต่วิกฤตการณ์เงินโลกที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่า การปล่อยให้ภาคเศรษฐกิจขาดเสถียรภาพอย่างต่อเนื่องและฟองสบู่โตจนแตกเอง มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจ จึงมีการยอมรับแนวคิดที่ว่าธนาคารกลางต้องมีบทบาทดูแลทั้งด้านเสถียรภาพราคาและเสถียรภาพการเงิน

ประเด็นท้าทายที่ตามมาคือ ในการดูแลเสถียรภาพการเงิน จะพิสูจน์หรือบอกได้อย่างไรว่าเสถียรภาพการเงินกำลังมีปัญหาหรือไม่ หรือจะใช้ดัชนีอะไรเป็นเครื่องชี้วัดเสถีรภาพการเงิน นอกจากนี้จะใช้เครื่องมืออะไรมาดูแล และจะขัดแย้งกับการที่ธนาคารกลางต้องรักษาเสถียรภาพของราคาหรือไม่

การตัดสินว่าเศรษฐกิจกำลังมีปัญหาเสถียรภาพการเงินหรือไม่ เป็นเรื่องที่ยาก แต่ไม่ได้ยากเกินกว่าที่จะทำ แม้จะไม่มีดัชนีหรือเครื่องชี้วัดเพียงอย่างเดียวที่จะบอก แต่จากประสบการณ์ในการทำเรื่องนี้พบว่า ข้อมูลที่บ่งบอกปัญหาเสถียรภาพการเงินจะอยู่ในทุกส่วนงานของธนาคารกลาง ทั้งฝ่ายกำกับสถาบันการเงิน ฝ่ายวิจัยเศรษฐกิจ ฝ่ายเศรษฐกิจในประเทศและต่างประเทศ ฝ่ายตลาดเงินและบริหารเงินสำรอง เป็นต้น

เพราะฉะนั้น ต้องเอาทีมงานจากหลายๆ ด้านดังกล่าวมาคุยกันสม่ำเสมอ ซึ่งธปท. ก็ทำแบบนี้ เพื่อให้แต่ละคนเรียนรู้มุมมองของอีกฝากหนึ่ง มีการแลกเปลี่ยน และการระดมความคิดเห็นร่วมกัน เพราะไม่มีตัวชี้วัดตัวใดตัวหนึ่งที่จะให้คำตอบอย่างอัตโนมัติ แต่ต้องพิจารณาจากข้อมูลอย่างรอบด้าน ในบางครั้งข้อมูลอาจไม่ชัดเจนร้อยเปอร์เซ็นต์ ไม่เหมือนเรื่องเงินเฟ้อ ที่สามารถดูจากดัชนีราคาได้ชัดเจนว่าเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นสูง เมื่อธนาคารกลางเห็นเช่นนั้นก็สามารถดำเนินมาตรการได้ทันที ขณะที่เรื่องฟองสบู่ ธนาคารกลางอาจจำเป็นต้องตัดสินใจดำเนินมาตรการ เมื่อมีข้อมูลที่เพียงพอระดับหนึ่งบ่งชี้ไปในทางนั้น

ประการถัดมา เครื่องมือหรือมาตรการดูแลเสถียรภาพการเงิน เราไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายเสมอไป ดังกรณีมาตรการดูแลเสถียรภาพการเงิน ที่ธปท. ดำเนินการในช่วงปี 2548 ซึ่งขณะนั้นเริ่มเห็นสัญญาความร้อนแรงในตลาดที่อยู่อาศัยราคาแพงธปท. จึงออกมาตรการกำหนดให้สถาบันการเงินที่ปล่อยสินเชื่อเคหะในมูลค่าสิบล้านบาทต่อรายขึ้นไป ให้กู้ได้ไม่เกินร้อยละ 70 ของมูลค่าบ้าน (Loan to value ratio) และให้รายงานการปล่อยสินเชื่อเพื่อการพัฒนาโครงการอสังหาริมทรัพย์ที่มีมูลค่าตั้งแต่ 100 ล้านบาทขึ้นไปให้ธปท. ทราบ นอกจากนี้ยังให้ธนาคารพาณิชย์กันสำรองตามมาตรฐานบัญชี IAS 39 โดยให้ธนาคารพาณิชย์ทำก่อนการกำหนดใช้ของสภาวิชาชีพบัญชีของไทย 2 ปี

ในช่วงอยู่สายกำกับสถาบันการเงิน ตอนนั้นเห็นธนาคารพาณิชย์มีกำไรต่อเนื่อง ถ้าจะทำอะไรก็ต้องทำตอนเรายังแข็งแรงอยู่ ดังนั้นเมื่อธนาคารพาณิชย์มีกำไรแทนที่จะนำไปจ่ายปั่นผล ก็ให้นำมากันสำรองตามมาตรฐาน IAS 39 เป็นการสร้างความเข้มแข็งให้สถาบันการเงิน เครื่องมือต่างๆ เหล่านี้เรียกว่า Macro-prudential measures เครื่องมือเหล่านี้ประเทศกำลังพัฒนานำมาใช้นานแล้ว แต่ประเทศพัฒนาแล้วไม่ค่อยรู้จักและมักเข้าใจผิดว่าต้องใช้อัตราดอกเบี้ยเพื่อชะลอเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว ทั้งที่จริงๆ แล้วเราสามารถใช้มาตรการอื่นๆได้

ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เป็นอีกความท้าทายหนึ่งของธนาคารกลางในการดูแลเสถียรภาพการเงิน ถ้าธนาคารกลางทำหน้าที่ดูแลแต่เงินเฟ้อก็เป็นเรื่องง่าย เพราะมีดัชนีชี้วัดที่ประชาชนเห็นได้ชัดเจน และเมื่อต้องดำเนินนโยบายมีผลกระทบเกิดขึ้นก็กระทบถ้วนหน้า

แต่การทำหน้าที่ดูแลเสถียรภาพการเงิน ความท้าทายคือ จะมีข้อโต้แย้งได้ว่ามีปัญหาก่อตัวขึ้นจริงหรือไม่ หรือธปท. คิดมากไปเองและเวลาทำจะกระทบเฉพาะภาคส่วน เช่น กรณีที่ธปท. กำกับเรื่องสินเชื่อที่อยู่อาศัย ผลกระทบจะเกิดเฉพาะภาคอสังหาริมทรัพย์และสถาบันการเงิน ไม่ได้ส่งกระทบแบบถ้วนหน้า เพราะฉะนั้นจะมีแรงกดดัน มีการล็อบบี้และการแทรกแซงจากข้างนอก ตรงนี้มีความเสี่ยงมากขึ้น

สำหรับแนวทางในการแก้ความท้าทายนี้ คือ ต้องมีกติกาการทำนโยบายที่ช่วยเพิ่มความเป็นอิสระของธนาคารกลางได้ จากตัวอย่างของธปท. ที่เห็นคือกฎหมายใหม่ธปท. ที่กำหนดกติกาการทำงานของธปท. ในรูปของคณะกรรมการนโยบายแต่ละด้าน เช่น คณะกรรมการนโยบายการเงินและคณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงิน ต่างก็มีบทบาทหน้าที่ที่ชัดเจนและทุกท่านต้องรับผิดชอบในการตัดสินด้านนโยบาย ขณะเดียวกัน ผู้ว่าการฯ ก็มีระยะเวลาการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน กติกาเหล่านี้ทำให้ธนาคารกลางสามารถทำหน้าที่ได้อย่างโปร่งใสและมีความเป็นอิสระ

“อย่างไรก็ตาม แม้จะมีกติกาที่ชัดเจนในเรื่องบทบาทหน้าที่ แต่ท้ายที่สุดแล้ว สิ่งที่สำคัญที่สุดสำหรับธนาคารกลางคือ ต้องตัดสินใจและมีความกล้าที่จะทำนโยบายที่จำเป็น แม้จะมีแรงต่อต้านจากผู้ที่จะได้รับผลกระทบก็ตาม”

ประการสุดท้าย การดูแลเสถียรภาพทางการเงิน ต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการดูแลเสถียรภาพของราคา เรื่องนี้ก็มีความท้าทาย เพราะโลกาภิวัตน์ทำให้มีเงินทุนเคลื่อนย้ายไหลเข้าจำนวนมาก ซึ่งแต่ละประเทศก็พยายามดูแลอยู่

ทั้งที่จริงๆ แล้วเรื่องเงินทุนเคลื่อนย้ายเป็นปัญหาระดับโลก ต้องมีกลไกระหว่างประเทศมากำกับดูแล แต่ในเรื่องนี้ยังไม่มีคำตอบ

ดังนั้น ในขณะที่ยังไม่มีกลไกระหว่างประเทศมาดูแลเงินทุนเคลื่อนย้าย ประเทศต่างๆ ต้องดูแลระบบของตัวเองให้เข้มแข็ง ไม่ใช่อย่างที่เกิดกับไทยในปี 2540 ที่ระบบเศรษฐกิจของไทยไม่แข็งแรงและธนาคารพาณิชย์ก็อ่อนแอ ขณะเดียวกันก็มีเงินไหลเข้ามาจำนวนมากไปอยู่ในทุกภาคเศรษฐกิจ จนในที่สุดเกิดวิกฤตขึ้น

สิ่งสำคัญที่ต้องการเน้นอีกเรื่องคือ การทำนโยบายต่างๆ ต้องดูเป้าหมายในระยะยาวด้วย ในขณะนี้ประเทศพัฒนาแล้วมุ่งแก้ปัญหาระยะสั้น ซึ่งมีข้อกังวลว่าเมื่อแก้แล้วอาจกลายเป็นการเพาะปัญหาระยะยาวต่อไปได้

นี่คือสิ่งที่ต้องระวัง

บทความรับเชิญอื่นๆ

เครือข่ายสังคม