เปิดงานวิจัยมาบตาพุด(1) : ความล้มเหลวของการเติบโตอย่างยั่งยืน – บริหารผิด จัดสรรทรัพยากรผิด


ดู การใช้พื้นที่ในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด ในแผนที่ขนาดใหญ่กว่า

ข่าวใหญ่กรณีระงับการลงทุน 76 โครงการในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดเมื่อปี 2552 ได้สร้างความตื่นตระหนกให้กับนักลงทุนเป็นอย่างมาก

ขณะนี้แม้จะคลี่คลายไปแล้ว แต่การเยียวยาปัญหามาบตาพุดยังคงไม่รู้จบ

ที่ผ่านมากลุ่มเพื่อนชุมชนนำโดย 5 องค์กรยักษ์ใหญ่ซึ่งลงทุนในมาบตาพุดอาสาเข้าไปดูแลชุมชนพื้นที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษด้วยวิธีการต่างๆ ปัจจุบันยังคงเดินหน้าต่อ และดูจะกลายเป็นโครงการที่ต้องทำต่อเนื่องระยะยาวในอนาคต

ล่าสุด ศ.ดร.ฉวีวรรณ สายบัว อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ถอดบทเรียนมาบตาพุด ในหัวข้อ “การกำหนดและการดำเนินนโยบายเพื่อสาธารณประโยชน์:กรณีนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมมาบตาพุด” เสนอต่อศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อเดือนพฤษภาคมปี 2554

งานวิจัยนี้ได้ทำการศึกษาวิจัยเพราะเห็นว่าเป็นประเด็นปัญหาปัจจุบันที่มีความหมายความสำคัญต่อการบริหารเศรษฐกิจของประเทศและประเทศไทยโดยส่วนรวมเป็นอย่างยิ่งภายใต้โลกโลกาภิวัตน์ และงานวิจัยชิ้นนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อที่จะทราบถึงความสำเร็จและความล้มเหลวของการดำเนินการพัฒนาเพื่อสาธารณประโยชน์ โดยเฉพาะกรณีการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียง ในจังหวัดระยอง ทั้งนี้สำนักข่าวไทยพับลิก้า จะนำเสนองานวิจัยดังกล่าวนี้เป็นตอนๆอย่างต่อเนื่อง

งานวิจัยชิ้นนี้ทำขึ้นหลังจากชมรมสิ่งแวดล้อม สภาทนายความ สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนและสมัชชาองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่มาบตาพุดได้ยื่นฟ้อง 8 หน่วยงานของรัฐ ว่าดำเนินการไม่ชอบด้วยกฏหมายมาตรา 67 วรรค 2 แห่งรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2550 ต่อศาลปกครอง ให้รับผิดชอบต่อผลกระทบอย่างรุนแรงทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพอนามัย ที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่มาบตาพุดและพื้นที่ใกล้เคียง

ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งเมื่อ 29 กันยายน 2552 ให้หน่วยงานของรัฐระงับโครงการลงทุน76โครงการชั่วคราวจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลง

ต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2552 ระงับ 65 โครงการ มูลค่าการลงทุน 350,054 ล้านบาท ต่อมาได้ยกเว้นอีก 1 โครงการ จึงเหลือ 64 โครงการที่ถูกระงับ ส่วนอีก 11 โครงการมูลค่าการลงทุนประมาณ 60,529 ล้านบาท ศาลให้ปรับปรุงติดตั้งอุปกรณ์ในการบำบัดมลพิษ

ขณะที่รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น “แก้ปัญหา” ด้วยการตั้งคณะกรรมการ 4 ฝ่าย (ตัวแทนจากภาคราชการ ภาคเอกชน ผู้ทรงคุณวุฒิและภาคประชาชน) เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2552 โดยมีนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเพื่อหาทางออก

แต่จนถึงขณะนี้ก็ยังไม่มีคำตอบสำหรับชาวมาบตาพุดและชาวระยองต่อการแก้ปัญหามลพิษ ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติ ระบบนิเวศน์และสิ่งแวดล้อมที่เสื่อมโทรม การแย่งชิงน้ำ รวมทั้งผังเมืองที่มีการปรับเปลี่ยนพื้นที่ใช้ประโยชน์ไปให้ภาคอุตสาหกรรมแต่อย่างใด

นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด จ. ระยอง
นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด จ. ระยอง

บริหารผิด-จัดสรรทรัพยากรผิด

งานวิจัยได้วิเคราะห์ชัดเจนโดยกล่าวถึงรากของปัญหาตั้งแต่การพัฒนาโครงสร้างเศรษฐกิจประเทศไทยแล้วโยงมาถึงกรณีมาบตาพุดว่าเป็นตัวอย่างของการพัฒนาที่มีการจัดสรรทรัพยากรผิด และการบริหารเศรษฐกิจผิด

ทั้งนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงการพัฒนาอุตสาหกรรมของไทยที่เป็นมาจนถึงปัจจุบัน ชี้ให้เห็นถึงรากของปัญหาของโครงสร้างเศรษฐกิจไทย จากความพยายามหากินจากอุตสาหกรรมของประเทศกำลังพัฒนา และข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นที่มาบตาพุด รวมทั้งใครได้รับประโยชน์ ใครได้รับความเสียหายและใครต้องรับผิดชอบปัญหาที่เกิดขึ้นกรณีมาบตาพุด

ดังนั้นเพื่อความเข้าใจปัญหามาบตาพุด จึงต้องเข้าใจรากของปัญหาโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ดร.ฉวีวรรณได้ชี้ให้เห็นว่าระบบเศรษฐกิจไทยเป็นระบบเศรษฐกิจเสรีหรือระบบเศรษฐกิจตลาด แต่ในทางความเป็นจริงปัญหาโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจไทยเป็นโครงสร้างแบบผูกขาดมากกว่า กล่าวคือกลไกตลาดหรือพลังตลาดไม่ทำงาน เพราะมีการบิดเบือนตลาดเกิดขึ้นมาก ปัจจัยหลักมาจากความมั่งคั่งและการกระจายความมั่งคั่งที่กระจุกตัวอยู่ในมือของคนข้างบนซึ่งเป็นเพียงส่วนน้อยของประเทศ และการที่เศรษฐกิจเติบโตมามากแล้วแต่ไม่ได้ทำให้ประชาชนคนไทยธรรมดาโดยทั่วไปได้อยู่ได้กินอะไรกันมากนัก คนส่วนใหญ่ของประเทศยังคงยากจนอยู่เช่นเดิม

ภาครัฐ-ราชการตัวถ่วงเศรษฐกิจ

หากดูพัฒนาการที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน ภาครัฐมีบทบาทและมีอำนาจมากในการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องและแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และการใช้อำนาจเป็นไปเพื่อประโยชน์ของตนเองและพวกพ้องของตนเอง ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของสังคม สาธารณชนโดยรวม กล่าวคือข้าราชการมีแต่รับใช้ผู้ปกครองหรือรับใช้ผู้มีอำนาจไม่เคยรับใช้ประชาชน แต่กลับทำตัวเป็นนายประชาชนเสียอีก ทำให้อำนาจเสื่อม ประชาชนขาดศรัทธาและความเชื่อถือ

พร้อมกันนี้เมื่อเผชิญปัญหาข้อติดขัดและความขัดแย้งทางความคิดหรือผลประโยชน์ก็ใช้วิธีบัวไม่ให้ช้ำน้ำไม่ให้ขุ่น ไม่หักด้ามพร้าด้วยเข่าหรือไม่หักหาญน้ำใจกัน ทำให้ไม่สามารถยกระดับคุณภาพการบริการให้ทันกับความต้องการตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปทั้งภายในและภายนอก

ประกอบกับระบบราชการไทยเป็นระบบที่ยึดหน่วยงานมากกว่าตัวงานหรือผลงานที่ต้องรับผิดชอบ ขาดการบูรณาการในการทำงานร่วมกันเพื่อสาธารณประโยชน์

ดังนั้นกรณีปัญหามาบตาพุด การดำเนินการแก้ไขปัญหาผลกระทบด้านต่างๆที่เกิดขึ้นภาครัฐมุ่งเน้นไปแก้ปัญหามลพิษและอุบัติภัยซึ่งเป็นปัจจัยกำหนดทางด้านสิ่งแวดล้อม แต่ไม่ได้ตระหนักอย่างเพียงพอถึงผลได้และผลเสียที่จะเกิดขึ้นแก่ “ประชาชน” แต่ละกลุ่มแต่คนละเหล่า รวมทั้งขาดการตระหนักและเรียนรู้ถึงบทเรียนและประสบการณ์ของประเทศอุตสาหกรรมพัฒนาแล้ว ว่าการเติบโตของอุตสาหกรรมจะก่อให้เกิดปัญหามลพิษและผลกระทบในทางลบอื่นๆ ตามมาอย่างไร เพื่อที่จะได้เตรียมการในการมียุทธศาสตร์และการวางนโยบายอย่างไรที่จะป้องกันปัญหาไม่ให้เกิดขึ้นหรือให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด

แม้รัฐบาลและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องดูเหมือนจะแสดงออกมาด้วยคำพูดและด้วยการเขียนออกมาเป็นนโยบายวางเอาไว้ในการให้ความสำคัญกับปัญหาสิ่งแวดล้อมเป็นพิษและผลข้างเคียงอื่นๆ ที่ตามมาจากการมีอุตสาหกรรม แต่ปัญหาคือมันมักจะไม่ได้แปลงเป็นนโยบายมาสู่การปฏิบัติ และแม้จะปฏิบัติบ้างแต่ก็มักจะมีปัญหาความมีประสิทธิภาพและความมีประสิทธิผลของการดำเนินการในทุกระดับทุกส่วน โดยมาจากปัญหาระดับรากฐานที่ดำรงอยู่มานานโดยตลอดในระบบราชการ อันได้แก่

  1. ความล้าหลังล้าสมัยที่ยึดระเบียบแบบแผนที่ปฏิบัติตามๆ กันมาทำให้เปลี่ยนแปลงได้ยาก
  2. การขาดการทำงานอย่างบูรณาการของหน่วยงานทุกระดับทุกส่วนที่เกี่ยวข้องเพื่อผลสำเร็จของการทำงานเพื่อบรรลุสาธารณประโยชน์ หรือผลประโยชน์ของประเทศชาติโดยส่วนรวม
  3. ปัญหาการคอร์รัปชั่นที่ฝังตัวอยู่ในทุกระดับทุกส่วนทั้งในภาครัฐและเอกชน โดยระบบราชการที่ต้องทำงานเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม แต่มักเอาตำแหน่งหน้าที่และอำนาจหน้าที่ของราชการไปแสวงหาผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง
  4. ระบบการเมืองการปกครองที่มีอำนาจเหนือเศรษฐกิจ ดังนั้นกฎหมายหรือนโยบาย และมาตรการทางเศรษฐกิจต่างๆที่ออกมาจึงมักเป็นไปเพื่อประโยชน์ของชนชั้นผู้ปกครองหรือรับใช้ชนชั้นที่มีอำนาจ มากกว่าที่จะรับใช้หรือเพื่อประโยชน์ของประชาชนของสังคมโดยส่วนรวม

ประเด็นปัญหาที่สำคัญที่สุดการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุด 24-25 ปีก่อนมีการวางแผนสร้างมาบตาพุดโดยออกแบบแปลนของโครงการถูก ออกมาค่อนข้างดี มีการแบ่งชัดเจนว่าตรงไหนจะเป็นที่ตั้งโรงงานอุตสาหกรรม ตรงไหนเป็นพื้นที่ที่อยู่อาศัยของชุมชน และในระหว่างพื้นที่โรงงานอุตสาหกรรมและพื้นที่อยู่อาศัย จัดวางเอาไว้เป็นพื้นที่สีเขียวเป็นพื้นที่เขตกันชน (buffer zone)

แต่เมื่อถึงขั้นปฏิบัติกลับไม่เป็นไปตามที่วางแผนเอาไว้ มีการขยายโรงงานใหม่และสร้างโครงการและกิจกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ๆเข้าไปโดยบุกรุกพื้นที่ที่เคยทำเป็นเขตกันชน (ตามเกณฑ์ต้องห่างกันไม่ต่ำกว่า 1 กิโลเมตร )และยังรุกล้ำไปยังเขตสาธารณะ พื้นที่เกษตร และเข้าไปสู่พื้นที่ที่อยู่อาศัยของชุมชน ปัจจุบันพื้นที่กันชนแทบจะไม่มีแล้ว ซึ่งการเปลี่ยนแปลงผังเมืองใหม่ทำได้ด้วยความเห็นชอบหรือด้วยการสมรู้ร่วมคิดของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นบ้าง เจ้าหน้าที่รัฐบาลกลางบ้าง

ในด้านสังคมก็มุ่งเน้นที่การบริการสาธารณสุข กับการจัดตั้งกองทุนเพื่อสนับสนุนโครงการพัฒนา ขณะที่ปัญหาอันเกิดจากแรงงานอพยพ ประชากรแฝง โครงสร้างชุมชนความขัดแย้งจากการพัฒนา ไม่มีแนวทางการแก้ปัญหากำหนดเอาไว้ โดยเฉพาะปัญหาผลกระทบในแง่ลบทางด้านเศรษฐกิจและแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจที่จะทำให้คนไทย บริษัทไทย และอุตสาหกรรมไทยพึ่งพาตนเองได้มากขึ้นและลดการพึ่งพาต่างประเทศลงได้เรื่อยๆ ในทุกด้านในที่สุด

ความเป็นมนุษย์ถดถอย

ดังนั้นการเติบโตของอุตสาหกรรมที่ก่อให้เกิดปัญหามลพิษต่อสิ่งแวดล้อมและปัญหาอื่นๆ กรณีมาบตาพุด ที่กระทบความมั่นคงในการดำรงชีวิตของมนุษยชาติ ผลกระทบที่เกิดขึ้นเหล่านี้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะภาคราชการ ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ จึงถือเป็นความล้มเหลวของการพัฒนาอุตสาหกรรมในประเทศ

งานวิจัยระบุว่าแม้รายได้ต่อหัวของจังหวัดระยองจะสูงสุดที่สุดของประเทศ แต่เมื่อเปรียบเทียบดัชนีความก้าวหน้าของมนุษย์ที่จัดทำขึ้นโดยหน่วยงานสหประชาชาติพบว่าคนในจังหวัดระยองไม่ได้มีการพัฒนาในมิติอื่นๆ ดีขึ้น เป็นต้นว่าภาระหนี้สินของครัวเรือน สัดส่วนคนยากจน อัตราการว่างงาน อัตราผู้ป่วยเอดส์รายใหม่สูงมาก คิดเป็น 15.3 คนต่อประชากร 1 แสนคน สูงเป็นอันดับ 5 ของประเทศ คดีประทุษร้าย เด็กถูกทอดทิ้ง คดียาเสพติด สัดส่วนประชากรที่ได้รับการศึกษา และอัตราครัวเรือนที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษ ได้ชี้ให้เห็นว่าไม่ได้ช่วยให้คุณภาพชีวิตผู้คนดีขึ้น

นอกจากนี้ การพัฒนาอุตสาหกรรมอย่างขนานใหญ่ที่มาบตาพุดและจังหวัดระยอง ได้สร้างผลกระทบ ผลในทางที่เสียหาย หรือต้นทุนตกอยู่กับคนในพื้นที่ระยองอย่างมหันต์ รายได้ที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาอุตสาหกรรมไม่ได้มาช่วยเยียวยาปัญหาและผลกระทบเลย

ดังรายได้ของจังหวัด ในปี 2549 มีรายได้รวม 438,638 ล้านบาท จัดเก็บภาษีได้ 83,494 ล้านบาท หรือ 19% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในจังหวัด และส่วนใหญ่เป็นภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีน้ำมันถึง 82.1% ของภาษีทั้งหมด (68,546 ล้านบาท) ขณะที่ภาษีทางตรงเก็บได้น้อยมาก 1.06% สาเหตุน่าจะมาจากการส่งเสริมการลงทุนในจังหวัดระยองได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล และกว่า 80% ของบริษัทที่มาลงทุนจดทะเบียนที่กรุงเทพมหานคร ภาษีจึงจ่ายที่กรุงเทพฯ

ขณะที่ปี 2549 จังหวัดระยองได้งบประมาณรายจ่ายจากภาครัฐ 11,870 ล้านบาท เท่ากับ 14.22% ของภาษีที่จังหวัดเก็บได้และเท่ากับ 2.71% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในจังหวัดเท่านั้น

นี่คือข้อเท็จจริงของจังหวัดที่รายได้ต่อหัวสูงสุดของประเทศไทยและเป็นศูนย์อุตสาหกรรมปิโตรเคมีของประเทศ