แกะรอยงบประมาณ 10 ปี “อปท.” สตง. ลุยสอบถ่ายโอนงาน-ภารกิจหลุดเป้า (2)

ปัจจุบัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นทุกปี ล่าสุดปีงบประมาณ 2554 เงินรายได้และงบอุดหนุนที่อปท. ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลกลางเพิ่มขึ้นเป็น 431,255 ล้านบาท แต่ผลปรากฏว่าเม็ดเงินที่รัฐบาลโอนไปอปท. กว่าครึ่งหนึ่งถูกนำไปฝากรับดอกเบี้ยอยู่ที่แบงก์พาณิชย์มียอดบัญชีเงินฝากสุทธิของอปท. มียอดคงค้างอยู่ที่ระดับ 200,000 ล้านบาทต่อเดือน

จากตัวเลขเงินฝากดังกล่าวสะท้อนว่าอปท. นำเงินที่ได้จากรัฐบาลไปใช้จ่ายเพียงครึ่งเดียวซึ่งได้แก่ค่าใช้จ่ายประจำของอปท. ดังนั้นจึงน่าจะเหลืองบลงทุนที่อปท. จะนำไปใช้ในการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคต่างๆ ภายในท้องถิ่นไม่มากนัก

ถ่ายโอนงาน-ภารกิจหลุดเป้า

แหล่งข่าวกระทรวงการคลังเปิดเผยว่าสาเหตุสำคัญน่าจะมาจากการถ่ายโอนอำนาจและภารกิจของกระทรวง ทบวง กรมไปให้อปท. ยังไม่ได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ ทั้งในเรื่องของการถ่ายอำนาจในการบริหารการศึกษา สาธารณสุข บริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมและอำนาจทางการคลัง ซึ่งตามแผนการกระจายอำนาจการปกครองไปให้ท้องถิ่นในปี 2543 กำหนดให้ราชการส่วนกลางต้องถ่ายโอนอำนาจไปให้ท้องถิ่นถึง 245 ภารกิจ แต่ปัจจุบันเพิ่งโอนไปแค่ 181 ภารกิจเท่านั้น และที่ยังไม่มีความคืบหน้าเลย คือ เรื่องการถ่ายโอนข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจจากส่วนกลางไปสังกัดอปท. แทบไม่มีความคืบหน้าเลย

ทั้งนี้เนื่องจากอปท. แต่ละแห่งมีฐานะการเงินไม่เท่ากัน และบางแห่งมีนักการเมืองท้องถิ่นแทรกแซง ทำให้ข้าราชการส่วนใหญ่ไม่ต้องการย้ายไปเป็นข้าราชการในสังกัดท้องถิ่น เพราะไม่มั่นใจว่าตนเองจะได้รับสิทธิและระบบสวัสดิการต่างๆ ตลอดจนความก้าวหน้าในอาชีพการงานเหมือนเดิมหรือไม่ ดังนั้นอำนาจในการบริหารบุคลากรหรือทรัพยากรบุคคล ส่วนใหญ่ยังขึ้นตรงกับส่วนกลางเหมือนเดิม

อปท. เก็บภาษีเองได้แค่ 2 หมื่นล้าน-ขอส่วนกลาง 90 %

จากโครงสร้างรายได้ของอปท. ในช่วงปี 2546-2554 พบว่าแหล่งที่มาของรายได้อปท. มาจาก 1) รายได้จากส่วนกลางที่มีสัดส่วนกว่า 90 % ของรายได้ทั้งหมดของอปท. ซึ่งเป็นรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้อปท. รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บแล้วแบ่งเปอร์เซ็นต์ให้อปท. และงบอุดหนุน และ 2) เป็นรายได้ที่อปท. จัดเก็บเอง โดยในช่วง 9 ปีที่ผ่านมาอปท. มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมต่างๆ เฉลี่ยอยู่ในระดับ 22,258-38,745 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนไม่ถึง 10 % ของรายได้ทั้งหมดของอปท.

รายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปี 2546-2554
รายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปี 2546-2554

ดังนั้นแหล่งรายได้หลักของอปท. ยังคงพึ่งพาเงินรายได้และงบอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก (ดูตารางประกอบ) โดยอำนาจในการจัดสรรเม็ดเงินไปให้อปท. อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ถึงแม้กฎหมายจะกำหนดให้มีการโอนเงินรายได้และงบอุดหนุนไปให้ อปท. ไว้เป็นสัดส่วนที่แน่นอนตายตัว แต่หลักเกณฑ์ในการจัดสรรเงิน ยังไม่มีความชัดเจน ทำให้อปท. แต่ละแห่งได้รับการจัดสรรเม็ดเงินไม่เท่ากัน โดยส่วนหนึ่งจะขึ้นอยู่กับฝีมือของผู้บริหารอปท. และสายสัมพันธ์ทางการเมืองเป็นสำคัญ

สตง. ลุยตรวจสอบอบต. 43 แห่ง

จากรายงานผลการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ที่เข้าไปทำการสุ่มตรวจสอบความคืบหน้าในการถ่ายโอนงานหรือภารกิจของราชการในส่วนกลางไปยังท้องถิ่นขององค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ในจังหวัดสุราษฎร์ธานี 57 แห่งและภารกิจในการถ่ายโอนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กไปให้อปท. อีก 68 แห่ง ตามที่กำหนดไว้ในแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจฯ ซึ่งเผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ของสตง. เมื่อวันที่ 29 เม.ย. 2554

สตง. รายงานผลการตรวจสอบว่าตั้งแต่ปี 2549-2551 รัฐบาลได้จัดสรรเงินงบอุดหนุนไปให้ อบต. 57 แห่ง เพื่อให้ในการถ่ายโอนงานหรือภารกิจจากส่วนกลางเป็นวงเงินรวมทั้งสิ้น 1,234.61 ล้านบาทและได้มีการเบิกเงินไปใช้จ่ายตามภารกิจถ่ายโอนแล้ว 1,125.72 ล้านบาท คงเหลือเงิน 108.88 ล้านบาท โดยเม็ดเงินส่วนที่เหลือนั้นถูกโอนมาเป็นเงินสะสมของอบต. รวมเป็นเงิน 50.75 ล้านบาท แต่ปรากฏว่ามีอบต. จังหวัดสุราษฎร์ธานี 43 แห่งได้ดำเนินการถ่ายโอนงานหรือภารกิจมาจากส่วนกลางมาแล้วเฉลี่ยไม่ถึง 50 % ของจำนวนภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอนมาทั้งหมด 144 ภารกิจ อาจจะมีผลทำให้ประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ไม่ได้รับบริการที่ดีตามมาตรฐานก่อนที่จะมีการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งการใช้จ่ายงบอุดหนุนของอบต. ในลักษณะนี้ ถือว่าไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของแผนการกระจายอำนาจฯ

การถ่ายโอนงานล้มเหลว

สาเหตุที่ทำให้อบต. จังหวัดสุราษฎร์ธานีไม่สามารถดำเนินการถ่ายโอนภารกิจได้ตรงตามเป้าหมายที่กำหนด รายงานสตง. พบว่าอบต. ทั้ง 43 แห่งไม่ได้เตรียมแผนรองรับการถ่ายโอนภารกิจ ไม่มีผู้รับผิดชอบและไม่ได้ประสานงานหรือขอคําแนะนําจากหน่วยงานที่จะถ่ายโอนภารกิจมาให้อบต. จึงไม่ได้บรรจุภารกิจที่จะต้องทำการถ่ายโอนไว้ในแผนพัฒนาท้องถิ่นและที่สำคัญไม่ได้มีการตั้งงบประมาณมารองรับภารกิจถ่ายโอนงาน ตลอดจนขาดบุคลากรที่มีความรู้ ความชํานาญในการดําเนินงานตามภารกิจถ่ายโอนบางประเภท

ขณะที่ส่วนราชการที่จะทำการถ่ายโอนภารกิจให้อบต. และสํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด ก็ไม่ได้มีการติดตามประเมินผลหรือให้คําปรึกษาแนะนํา ส่วนคณะกรรมการบริหารการถ่ายโอนภารกิจบุคลากร และงบประมาณให้แก่อปท. ไม่ได้มีการจัดให้มีการประชุมเพื่อติดตามผลการถ่ายโอนภารกิจเป็นประจําทุกเดือนตามที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกําหนดไว้เป็นแนวทาง

ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กไม่ได้มาตรฐาน

ส่วนการตรวจสอบผลการดําเนินงานศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ซึ่งอบต. ได้รับการถ่ายโอนภารกิจมาจาก กรมการพัฒนาชุมชน กรมการศาสนา และสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน พบว่าศูนย์พัฒนาเด็กเล็กที่ตรวจสอบทั้ง 68 แห่ง มีการดําเนินงานไม่เป็นไปตามมาตรฐาน ทั้งทางด้านบุคลากรและด้านการบริหารจัดการ ด้านอาคารสถานที่ สิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยและการมีส่วนรวมของชุมชน ตามที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกําหนด โดยอบต. ไม่ได้ทำการจัดสรรงบประมาณไปให้ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กนำไปใช้ในการปรับปรุงซ่อมแซมอาคารสถานที่หรือจัดซื้อเครื่องเล่นกลางแจ้ง ส่วนการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ที่จําเป็นต้องใช้ในการเรียน การสอน ก็ตั้งงบประมาณเอาไว้ไม่พอ ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นได้รับบริการที่ต่ำกว่ามาตรฐานตามที่กล่าวไว้ข้างต้น

ทั้งหมดที่กล่าวมาในข้างต้น จึงเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของนโยบายกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เริ่มจากเรื่องการถ่ายโอนงานหรือภารกิจไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการเข้าจัดหาบริการสาธารณะ ขณะที่การจัดหารายได้ของอปท. และบุคลากร ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของราชการส่วนกลางเป็นส่วนใหญ่ ทุกๆ ปีรัฐบาลโอนเงินไปให้ท้องถิ่น จึงมีเงินเหลือฝากธนาคารพาณิชย์ หรือสะท้อน “เงินไปแล้ว แต่งานไม่ค่อยจะเดิน”