“ภาวิน ศิริประภานุกูล” ถอด 10 ปี กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ให้เงินแต่ไม่ให้อำนาจ

"ภาวิน ศิริประภานุกูล" อาจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
"ภาวิน ศิริประภานุกูล" อาจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ระยะเวลา 10 ปี อาจจะนานมากสำหรับคนบางคน แต่ 10 ปีของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยังสั้นเกินไปที่จะตัดสินว่าโมเดลที่ทำไปนั้นประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวอย่างไร แต่อย่างน้อยเวลา 10 ปี ก็มีบทเรียนให้เรียนรู้ว่าบทไหนควรจะแก้ไขอย่างไร และจะต้องทำอย่างไรต่อไป อาจารย์ภาวิน ศิริประภานุกูล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งศึกษาและติดตามเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นได้ให้สัมภาษณ์สำนักข่าวไทยพับลิก้าว่า

“หากมองในแง่ดี ผมคิดว่าการกระจายอำนาจสร้างความเจริญให้กับท้องถิ่นที่ห่างไกล ไม่งั้นงบประมาณกระจุกที่จังหวัดใหญ่ๆ และส่วนกลาง เพราะการกระจายอำนาจเหมือนบังคับให้เอางบประมาณลงไปที่ท้องถิ่นในจังหวัดที่อยู่ห่างไกล แม้ต้องมีการตั้งสภาทุกตำบล ซึ่งอาจจะมองว่าสิ้นเปลือง มีค่าใช้จ่ายสูงแต่ความเจริญได้กระจายลงไปบ้าง”

บางกลุ่มอาจจะมองว่าการกระจายอำนาจลงไปไม่เยอะพอ เพราะมีการสร้างข้อจำกัดทางการเงินการคลังให้ท้องถิ่นค่อนเยอะมาก คือท้องถิ่นไม่มีอิสระในการกำหนดภาษี เพิ่มประเภทภาษีที่จะจัดเก็บ ไม่มีอำนาจขึ้นอัตราภาษีหรือลดอัตราภาษีได้

ขณะที่งบประมาณรายจ่ายก็ถูกจำกัดโดยหน้าที่ โดยส่วนกลาง อย่างเรื่องการกู้เงิน บางท้องถิ่นก็มีอำนาจกู้เงินได้ บางท้องถิ่นกู้เงินไม่ได้ อาทิ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล เป็นต้น แต่การกู้เงินมาใช้ก็มีเงื่อนไขเยอะมาก และที่สำคัญเมื่อมีการกู้เงินต้องไปเอายอดเงินกู้เข้ามาอยู่ในภาระงบประมาณทันที แต่ในความเป็นจริงท้องถิ่นเขาใช้จ่ายมากกว่ารายได้ที่จัดเก็บไม่ได้ หรืออีกนัยหนึ่ง คือการจัดงบประมาณขาดดุลเข้าไปกระตุ้นเศรษฐกิจท้องถิ่นเขาไม่สามารถทำได้เลย หรืออย่างเช่นกรณีน้ำท่วม ท้องถิ่นต้องรองบฯจากส่วนกลาง หรือรอผู้ว่าราชการจังหวัดอนุมัติงบฯ ฉุกเฉิน ตัวท้องถิ่นแทบจะทำอะไรไม่ได้

นี่คือ ข้อจำกัดที่ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ชาวบ้านในท้องถิ่นได้อย่างรวดเร็ว จึงไม่ได้รับความสนใจจากชาวบ้าน ในการเข้ามามีส่วนร่วมมากนัก ดังนั้นการพัฒนาประชาธิปไตยในท้องถิ่นจึงไม่ค่อยได้รับความสนใจจากชาวบ้าน

ถ้าหากเป็นโมเดลที่ดี ท้องถิ่นควรมีอำนาจระดับหนึ่ง คือให้ชาวบ้านตรวจสอบกันเอง เช่น หากมีการโกงปุ๊บ เลือกตั้งคราวหน้าอาจจะไม่ได้รับเลือกเข้ามา หรืออาจเรียกร้องให้ดำเนินคดีกับคนโกง นี่คือข้อดีของการกระจายอำนาจ

ผมคิดว่าการกระจายอำนาจมีประเด็นอยู่เหมือนกัน ที่ไม่สามารถกระจายอำนาจได้อย่างสมบูรณ์ ส่วนหนึ่งเพราะโครงสร้างระบบการเมืองท้องถิ่น คนที่เข้ามาบริหารคือกลุ่มที่มีอิทธิพล หรือมีอำนาจในพื้นที่และกลุ่มนี้ใครก็คุมไม่ได้ บางจังหวัดก็เป็นอย่างนั้นจริง ดังนั้น การที่จะให้ชาวบ้านตรวจสอบก็ยาก

ประเด็นเหล่านี้จึงอยู่ในความคิดของกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยที่คิดว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยังมีปัญหา โดยมองว่าระบบท้องถิ่นตอนนี้พึ่งพาตัวบุคคลมาก ผมคิดว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เก่งๆ ก็มี แต่มีนายกอบต. ที่ไม่พัฒนา แต่มีแรงจูงใจสร้างนโยบายประชานิคม แจกโน่นนี่มากกว่า

“องค์กรท้องถิ่นที่พัฒนาจริงๆ ผมว่าอยู่ที่ปลัดเทศบาล ปลัดอบต. หากได้คนเก่งจริงเข้ามาบริการก็จะเห็นการพัฒนาจริงๆ เกิดขึ้น แต่ถ้าหากปลัดคนนั้นไม่อยู่ ก็กลับไปเป็นลักษณะเดิม ตอนนี้ยังมีโครงสร้างไม่ค่อยดีแบบนี้อยู่ และผมเข้าใจว่าความคิดของกระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมฯ ไม่เชื่อมั่นในระบบโครงสร้างท้องถิ่น จึงสร้างเงื่อนไขเยอะมากในการบริหารจัดการตรงนี้”

ไทยพับลิก้า : ในแง่คนยังไม่ย้ายตามภารกิจ

ตอนนี้มี พ.ร.บ. จัดตั้งแต่ละท้องถิ่นมีหน้าที่ระบุใน พ.ร.บ. ว่าแต่ละท้องถิ่นมีหน้าที่ทำอะไรบ้าง รัฐบาลแค่โอนอำนาจในการจัดเก็บภาษีไปให้ท้องถิ่น แต่ไม่ได้มีอำนาจปรับเพิ่ม-ลดภาษี และท้องถิ่นต้องทำหน้าที่จัดเก็บภาษีเอง ครั้นจะไม่จัดเก็บก็ไม่ได้

ทั้งนี้โครงสร้างของท้องถิ่นแต่ละพื้นที่ไม่เหมือนกัน อบต. บางพื้นที่จนมากเก็บภาษีได้น้อย แต่อบต. บางพื้นที่อยู่ในแหล่งอุตสาหกรรม หรือแหล่งท่องเที่ยว ก็เก็บได้เยอะทั้งที่เป็นภาษีประเภทเดียวกัน

นอกจากนี้การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ที่ให้อบต. ถ้าอบต. ที่เก็บเงินได้น้อย ก็มีศักยภาพในการทำงานน้อยต่างกับอบต. ที่เก็บได้เยอะ ก็อยากสร้างผลงาน เพื่อที่จะได้กลับเข้ามาบริหารใหม่ในการเลือกตั้งสมัยหน้า

ดังนั้น ผลจากการจำกัดอำนาจ และจำกัดอิสระทางการเงินของแต่ละท้องถิ่นสร้างปัญหากับส่วนกลางเองในการมอบหมายหน้าที่ที่ควรจะทำให้กับแต่ละท้องถิ่น โดยมองว่า ยังมีศักยภาพต่ำเป็นหลัก แต่ผมเชื่อว่ายังมีท้องถิ่นที่มีศักยภาพสูงมี

ไทยพับลิก้า : แต่ละท้องถิ่นแตกต่างกันมาก ข้าราชการก็เลือกที่จะไม่โอนย้ายไปอยู่ที่จนๆ

ผมไม่ค่อยมีรายละเอียดมากนัก แต่เรื่องการโอนย้ายคน เรื่องนี้ไม่ใช่แค่ความมั่นคงของแต่ละองค์กรเท่านั้น แต่เป็นเรื่องผลตอบแทนที่เหลื่อมล้ำกัน ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น ส่วนท้องถิ่นไม่มีกองทุนบำเหน็จบำนาญท้องถิ่นที่ดีพอ มีสถานะเป็นกองทุนแต่สถานะไม่ดีนัก ไม่เหมือนกองทุนของส่วนกลาง คือผมเชื่อว่า ราชการกลางส่วนกลางมีความมั่นคงสูงกว่า นอกจากนั้นเงินเดือนอาจจะดีกว่าหรือเท่าเทียมกัน แต่สวัสดิการอื่นๆ ดีกว่า

ดังนั้น ถ้าเป็นข้าราชการส่วนกลางไม่มีใครอยากย้าย นอกจากนี้ส่วนกลางจะเห็นโอกาสก้าวหน้าในหน้าที่การงานชัดเจนกว่าท้องถิ่น

“ประเด็นหลักในการถ่ายโอนอำนาจให้ท้องถิ่นไปทำ ถ้าจะให้ดีคือ ต้องมีเงินและคนต้องไปด้วยกัน หากจะให้แต่หน้าที่ไปแต่ไม่มีทรัพยากรไปก็ทำไม่ได้”

การถ่ายโอน งานกับเงินมันง่าย สมมติจะให้ท้องถิ่นดูแลเรื่องการศึกษา สาธารณสุข ก็ต้องให้เงินและบุคลากรไปสังกัดท้องถิ่น วิธีการนี้จะเป็นโครงสร้างการเมืองเบ็ดเสร็จในท้องถิ่น หากบริการไม่ดีก็ตรวจสอบได้ จัดการได้ สามารถให้รางวัล ทำโทษได้ แต่ปัจจุบัน เงินไปแต่งานไม่ไป ตอนนี้ไม่สามารถมีอำนาจให้คุณให้โทษคนได้เพราะคนยังอยู่ที่ส่วนกลาง

“ปลัดบางพื้นที่ไม่รู้เรื่องงบประมาณ เรื่องแผนงาน บางท้องถิ่นก็มีคนน้อยมาก ปกติท้องถิ่นที่มีศักยภาพต่ำ คนก็จน ศักยภาพก็น้อย”

ไทยพับลิก้า : โครงการในท้องถิ่นเป็นเมนูจากส่วนกลางหรือเปล่า

ผมว่าอาจจะไม่ แต่เลียนแบบกัน เช่นการสร้างถนนก็อาจจะดี ช่วยสร้างความเจริญให้ท้องถิ่น

"ภาวิน ศิริประภานุกูล" อาจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
"ภาวิน ศิริประภานุกูล" อาจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ไทยพับลิก้า : จุดอ่อนของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

ถ้ามองในประเด็นเศรษฐศาสตร์ จะมีปัญหาด้านรายได้ เพราะท้องถิ่นไม่มีอิสระ ปัญหาทางด้านรายจ่ายคือการสั่งงานที่เหมาะสม มันยาก

ประเด็นที่สำคัญอีกอย่างที่ผมเห็นว่าเป็นปัญหาคือการมองเห็นไม่ชัดของชาวบ้านว่าใครทำอะไร เนื่องจากการสั่งงานไม่ชัด ประชาชนในท้องถิ่นไม่รู้ว่างานที่ให้บริการ เป็นงานในความรับผิดชอบของใคร ท้องถิ่นหรือส่วนกลาง ประชนในท้องถิ่นไม่รู้ว่าภาษีที่จ่าย จ่ายให้ท้องถิ่นหรือส่วนกลาง จึงทำให้มีปัญหาในการมีส่วนร่วมในการสร้างประชาธิปไตย คือถ้าบริการนี้ไม่ดี ท้องถิ่นบอกไม่ใช่หน้าที่เขาแต่เป็นหน้าที่ส่วนกลาง พอไปที่ส่วนกลางบอกว่าเป็นท้องถิ่น

“มันเป็นโครงสร้างที่เราวางมาตั้งแต่ต้น พอไม่ชัดคนที่อยากมีส่วนร่วมก็ไม่อยากเข้ามา”

โมเดลที่อยากให้เห็นคือ มีลักษณะใกล้เคียงกรุงเทพมหานคร (กทม.) พัทยา เราจะเห็นว่ากทม. ทำอะไรเราจะรู้ว่าส่วนไหนที่เราเสียภาษีให้กทม. อันไหนเสียภาษีให้ส่วนกลาง และกทม. จัดเก็บภาษีเองได้หลายอย่าง ทำให้คนตื่นตัวว่าเอาเงินไปใช้อะไร แต่ส่วนท้องถิ่นประเภทอื่นไม่รู้ว่าจัดเก็บภาษีอะไรบ้าง หรือจัดเก็บได้เท่าไหร่

ขณะที่ภาษีอื่นๆ ส่วนกลางถ่ายโอนไปให้ คนในท้องถิ่นมองไม่ออกว่ามาจากภาษีอะไรบ้าง และท้องถิ่นมีศักยภาพขนาดไหน ด้วยเหตุนี้การเข้ามามีส่วนร่วมของชาวบ้านจึงน้อย

“ขนาดเราเองยังไม่รู้ว่าหน้าที่ไหนของส่วนภูมิภาคหรือส่วนกลาง อย่างเบี้ยคนชรา 500 บาทถ้าไม่ได้เงิน จะไปโวยกับใคร มันแยกได้ยากมาก ผมคิดว่าวิธีการหนึ่งที่จะทำได้ดีคือให้ท้องถิ่นรับข้อร้องเรียนและรับผิดชอบที่จะทำหน้าที่แทนคนในท้องถิ่นที่จะส่งต่อปัญหาหรือข้อร้องเรียนให้”

นอกจากนี้ มีประเด็นการประสานงานระหว่างท้องถิ่นอีก ผมไม่ทราบว่าเรามีหน่วยงานท้องถิ่นมากเกินไปหรือไม่ กล่าวคือเรามีรัฐบาล 3 ระดับ คือรัฐบาลส่วนกลาง อบจ. และอบต. แต่ประเทศไทยเป็นประเทศเล็ก การมี 3 ระดับ ทำให้มีการมอบหมายหน้าที่ให้ 3 ระดับ

“อบจ. มีหน้าที่อะไร ซ้ำกับเทศบาลหรืออบต. ไหม ถ้าไม่ซ้ำควรมีหน้าที่อะไรกันแน่ ปัจจุบันอบจ. มีอำนาจหน้าที่ไม่ชัดมากๆเมื่อเทียบกับพ.ร.บ. จัดตั้งท้องถิ่นอื่นๆ อบจ. มีหน้าที่ประสานงาน เช่น การตัดถนนในตำบลต่างๆ ให้อบจ. ประสานการตัดถนนให้เชื่อมต่อกันและอบจ. มีหน้าที่ประสานกับส่วนกลางมาทำในพื้นที่ นี่คือหน้าที่อบจ. ซึ่งลักษณะนี้หาเสียงไม่ได้ ไม่มีอำนาจ ตอนนี้อบจ. มาแย่งหน้าที่อบต. /เทศบาลทำ หากทำหน้าที่ประสานอย่างเดียวก็ไม่มีผลงาน”

คำถามคือว่าเราควรมี 3 ชั้นในการบริหารจัดการไหม เพราะประเทศเราเล็กนิดเดียว แต่ผมว่าการกระจายอำนาจลงไปก็มีประโยชน์บางอย่าง และคนก็คาดหวังจะพัฒนาประชาธิปไตยได้ดี เพราะมันเป็นเรื่องใกล้ตัวมากๆกับชาวบ้าน

ไทยพับลิก้า : ประเมิน 10 ปีเป็นอย่างไร มีอะไรต้องปรับ

ผมว่าเวลามันยังน้อยมากที่จะประเมิน ผมมองว่า โครงสร้างยังไม่ดี มีจุดอ่อนเยอะมาก เหมือนไปไม่สุด มันเป็นภาระเพิ่มเติม หรือมันสร้างประโยชน์ให้มากกว่า

“การมีอปท. มีค่าใช้จ่ายเยอะ เพราะต้องมีสภาทุกตำบล มีฝ่ายค้าน ฝ่ายบริหาร มีการจัดประชุม มีเบี้ยประชุม มีต้นทุนสูงมาก จะเห็นว่าท้องถิ่นจำเป็นต้องมีงบประมาณอย่างน้อย 5 ล้านบาท ไม่งั้นดำเนินการไม่ได้ แต่ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นมันคุ้มไหม ซึ่งอย่างน้อยมีการกระจายความเจริญที่ไปถึง เช่น ถนน ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ซึ่งถ้าไม่มีการกระจายอำนาจไป สิ่งเหล่านี้อาจจะไม่เกิดก็ได้ และถ้าหากคิดในมุมส่วนกลางอาจจะไม่คุ้ม แต่การมีท้องถิ่น ทำให้ความเจริญกระจายไปเร็ว หากมองยาวๆ สามารถทำท้องถิ่นให้มีลักษณะใกล้เคียงกทม. อาจจะคุ้มก็ได้”

การกระจายอำนาจ บางทีบางพื้นที่เล็กมากในการตั้งสภาขึ้นมา ที่ผ่านมามีความพยายามจัดลำดับ จัดความพร้อมท้องถิ่นมาพอสมควรแต่ทำไม่ได้เสียที เพราะท้องถิ่น/อบต. แต่ละที่ศักยภาพไม่เหมือนกัน

เพราะฉะนั้นจริงๆ ถ้าเราจัดชั้นได้ว่ากลุ่มนี้มีความพร้อมเพิ่มขึ้นก็ดำเนินการได้ โดยจัดให้มีหน้าที่เพิ่มเติม จัดให้มีอำนาจการเงินการคลังเพิ่มเติม ส่วนคนที่ไม่พร้อมก็ควบคุมไปก่อนก็มีข้ออ้างว่าเกิดความเหลื่อมล้ำและบางทีมีการเมืองระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง

ส่วนประเด็นที่ประชาชนไม่สนใจเรื่องการกระจายอำนาจมากนักเพราะ 1. ไม่มีแรงจูงใจ 2. ไม่รู้หน้าที่ของท้องถิ่นที่ชัดเจนว่าทำอะไรบ้าง 3. ไม่รู้ว่าสัดส่วนภาษีที่ท้องถิ่นเก็บมีอะไร ท้องถิ่นแต่ละที่มีเงินเท่าไหร่ มีหน้าที่อะไรยังไม่ชัดหรือซ้ำกัน เช่น อนามัยจังหวัด ปศุสัตว์จังหวัด สาธารณสุข การศึกษา ซ้ำซ้อนกัน ทำให้การเข้ามามีส่วนร่วมของชาวบ้านก็ยาก

“ผมคิดว่าถ้าบางท้องที่ที่มีความพร้อมอาจจะให้อำนาจ หน้าที่ อิสระมากขึ้น และประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากยิ่งขึ้นก็น่าจะทำได้”

ขณะเดียวกันอำนาจการจัดสรรงบให้ท้องถิ่น กฏเกณฑ์การจัดสรรไม่เหมือนกัน แต่ละปีท้องถิ่นได้รับการจัดเงินไม่เท่ากัน เพราะกรรมการจัดสรรปรับปรุงเกณฑ์การจัดสรรทุกปีตามข้อร้องเรียน ทำให้เงินงบประมาณมาแบบไม่ปกติ แล้วแต่สูตรในการจัดสรร ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการเมืองและการเมืองระหว่างท้องถิ่นอีกว่าใครจะได้มากได้น้อย

“ท้องถิ่นเวลาจะทำโครงการต่อเนื่องที่มีความผูกพันจึงทำได้ยาก ไม่รู้ว่าปีหน้าจะได้งบเท่าเดิมไหม จะกู้ก็กู้ไม่ได้ หากกู้ได้ก็สามารถสร้างแผนผูกพันได้ แต่นี่ทำไม่ได้ มันจึงเป็นปัญหา งบมาไม่พอก็ชะลอโครงการไป ทำให้ท้องถิ่นบริหารโครงการได้ยากมาก แม้ตอนนี้เทศบาลสามารถกู้เงินได้แล้วก็ตาม”

ด้วยเหตุนี้กรมส่งเสริมฯ ไม่กล้าปล่อยให้อิสระ หากให้อิสระเยอะ คนที่เข้ามาบริหาร 4 ปีเข้ามาแล้วกู้จนเละ ก็แย่ อย่างไรก็ตามตอนนี้ไม่มีใครรู้ว่าภาระหนี้ท้องถิ่นมีเท่าไหร่ ข้อมูลทั้งหมดอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยว่าแต่ละแห่งมีหนี้เท่าไหร่ และยังมีกองทุนส่งเสริมการออมของอบจ. กับเทศบาลอีก ซึ่ง 2 กองทุนนี้ ทั้งอบจ. และเทศบาลต้องส่งเงินเข้ากองทุน โดยที่เทศบาลหรืออบต. สามารถมากู้ได้

“กระทรวงมหาดไทยไม่มีการเปิดเผยข้อมูล อย่างกองทุนที่ส่งเงินเข้ามาทุกปีแล้วมีเงินเท่าไหร่”

อาจารย์ภาวินทิ้งท้ายว่า โมเดลที่จังหวัดชลบุรีเป็นโมเดลที่ประสบความสำเร็จ มีการประสานงานที่ดีมากของระดับพื้นที่ย่อยๆ สามารถเป็นโมเดลตัวอย่างได้