การเมืองเรื่องข้าว (1) : โครงการรับจำนำ จากพยุงราคาสู่ประชานิยม

29 สิงหาคม 2011


พลันที่พรรคเพื่อไทยประกาศปัดฝุ่นนำโครงการรับจำนำข้าวที่เคยได้รับความนิยมอย่างสูงในสมัย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรและพรรคไทยรักไทยในอดีต โครงการนี้จึงถูกจับตามองเป็นพิเศษจากสื่อมวลชนและนักวิชาการ

เพราะไม่เพียงจะเป็นโครงการกลุ่มประชานิยม ที่ “โดนใจ” รากหญ้าอย่างจังแล้ว ยังโดดเด่นด้วยราคารับจำนำที่ดันราคาขึ้นไปสูงถึง 15,000 บาทต่อตัน ในกรณีของข้าวขาว 5% และ 20,000 บาทต่อตันในกรณีของข้าวหอมมะลิ ทิ้งห่างราคาประกันของรัฐบาลประชาธิปัตย์ถึง 4,000-5,000 บาท

กลายเป็นหนึ่งในนโยบายหาเสียงตัวช่วย ที่ทำให้เพื่อไทยกำชัยชนะทิ้งห่างพรรคแม่พระธรณีบีบมวยผมมาอย่างสบายๆ

ข้าวเป็นสินค้าการเมือง ดังนั้น จึงไม่แปลกที่จะเห็นการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อเอาใจฐานเสียงขนาดมหึมา รัฐบาลแล้วรัฐบาลเล่า ไม่เว้นแม้แต่พรรคเพื่อไทยที่เป็นรายล่าสุด

เป็นที่น่าสนใจว่า บทบาทในอดีตของข้าว ไม่ใช่สินค้าการเมือง แต่เริ่มต้นจากการเป็นพืชเศรษฐกิจที่สำคัญของคนไทย โดยเฉพาะช่วงหลังจากมีสนธิสัญญาเบาริ่งในปี 2393 ข้าวกลายเป็นสินค้าส่งออกที่สำคัญคิดเป็นร้อยละ 60-70 ของสินค้าส่งออกทั้งหมด (เจมส์ ซี อินแกรม : การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในประเทศไทย 1850-1970)

หรือแม้แต่ก่อนหน้านั้น ข้าวก็มีบทบาทสำคัญ ไม่น้อยเป็นสินค้าผูกขาดการส่งออกโดยรัฐ ต่อมาจึงค่อยผ่องถ่ายให้เอกชนส่งออกข้าวได้บ้าง แต่มีการห้ามส่งออกข้าวเป็นระยะๆ จนถึงสมัยรัชกาลที่ 4 ทรงยกเลิกการห้ามการส่งออกข้าว (สมพร อิศวิลานนท์ : นโยบายสาธารณะว่าด้วยเรื่องข้าว)

จุดเริ่มต้นของการเป็นสินค้าการเมืองอาจเกิดขึ้นในช่วงก่อนการปฏิวัติเขียว ซึ่งในช่วงนั้น ผลผลิตข้าวมีไม่เพียงพอต่อความต้องการของประชากรโลก เพราะการผลิตขึ้นอยู่กับดินฟ้าอากาศเป็นสำคัญ ทำให้ราคาข้าวมีความผันผวนสูงและได้รับความเดือดร้อนต้องบริโภคข้าวในราคาแพงมาก ดังนั้น เพื่อดูแลรักษาเสถียรภาพราคาข้าว ลดแรงกดดันไม่ให้ราคาตลาดผู้บริโภคสูงเกินไป ภาครัฐจึงแทรกแซงราคาข้าวโดยออกมาตรการควบคุมการออกใบอนุญาตและเก็บค่าธรรมเนียมการส่งออกข้าว (ค่าพรีเมี่ยมข้าว)

นอกจากนั้น รัฐบาลยังออกมาตรการเสริมต่างๆ เช่น มาตรการจำกัดการส่งออกข้าวและห้ามการส่งออกข้าวในบางช่วง กำหนดโควต้าการส่งออกข้าว รวมถึงมาตรการเรียกข้าวสำรองจากผู้ส่งออกในราคาต่ำกว่าราคาตลาด และการให้ผู้ส่งออกสต็อกข้าวตามสัดส่วนของการส่งออก เป็นต้น

มาตรการต่างๆ ที่ดำเนินการมีวัตถุประสงค์เดียวกันคือ กดราคาข้าวในประเทศให้ต่ำเพื่อช่วยเหลือผู้บริโภคไม่ให้เดือดร้อน แต่เมื่อเข้าสู่ยุคการปฏิวัติเขียว อุปทานผลผลิตข้าวของโลกและของไทยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วกว่าอุปสงค์ข้าว ทำให้สถานการณ์ข้าวในตลาดโลกตกต่ำ ส่งผลให้มาตรการต่างๆ ที่ดำเนินการมาก่อนหน้านี้ล้มเหลวต้องยกเลิกไป โดยมาตรการเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวถูกยกเลิกไปในปี 2529

การปฏิวัติเขียวทำให้สถานการณ์ข้าวของโลกเปลี่ยนไป และยังมีผลทำให้มาตรการแทรกแซงราคาข้าวด้วยเปลี่ยนขั้วไปด้วยจากมาตรการอุดหนุนผู้บริโภคมาสู่การอุดหนุนผู้ผลิตแทน

เนื่องจากปริมาณข้าวที่ล้นตลาดในช่วงต้นฤดูผลผลิตกลายเป็นแรงกดดันทำให้ราคาข้าวตกต่ำ ทำให้เกษตรกรซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศเดือดร้อน รัฐบาลจึงออกมาตรการแทรกแซงราคาข้าว โดยเปิดโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในอัตราดอกเบี้ยต่ำ เพื่อจูงใจให้ชาวนาชะลอการขายข้าวในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยวและเพื่อลดปริมาณข้าวออกสู่ตลาด โดยมีเป้าหมายหลักคือรักษาเสถียรภาพราคาข้าวในประเทศไม่ให้ตกต่ำ

ก่อนที่รัฐบาลพรรคไทยรักไทย โดยการนำของนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร จะเข้ามาบริหารประเทศหลังจากการชนะเลือกตั้งอย่างท่วมท้นเมื่อกุมภาพันธ์ 2544 นโยบายรับจำนำข้าวมีหลักการที่สำคัญคือ รัฐบาลจะรับจำนำข้าวเปลือกจากเกษตรกรในจำนวนจำกัด หรือในปริมาณไม่มาก และจะประกาศราคาเป้าหมายหรือราคาในการรับจำนำใกล้เคียงกับราคาตลาดหรือต่ำกว่าเล็กน้อยเท่านั้น และเมื่อเกษตรกรเข้าร่วมโครงการจะได้รับเงินกู้ยืมหรือสินเชื่อไม่เกินร้อยละ 80 แต่บางช่วงปรับเพิ่มขึ้นเป็น 95-90 % ของราคาเป้าหมาย เช่น ในปีการผลิต 2541/42 และ 2542/43 รัฐบาลปรับเพิ่มราคาจำนำให้สูงถึง 95 % ของราคาเป้าหมาย

แต่พรรคไทยรักไทย ซึ่งหาเสียงด้วยนโยบายประชานิยมเมื่อเข้ามาเป็นรัฐบาลได้เปลี่ยนหลักการรับจำนำข้าวที่สำคัญคือ ในฤดูการผลิตปี 2544/45 รัฐบาลประกาศราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดเป็นครั้งแรกพร้อมๆ กับเพิ่มปริมาณการรับจำนำข้าว รวมทั้งกำหนดให้โรงสีเอกชนเข้ามาเป็นกลไกสำคัญในกระกวนการรับจำนำข้าวเปลือกเพิ่มเติมจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และสถาบันเกษตรกรณ์ นอกจากนั้นยังกำหนดให้มีการรับจำนำใบประทวนสินค้าโดยให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกไปจำนำกับโรงสีและให้โรงสีโดยมี องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อตก.) และองค์การคลังสินค้า (อคส.) เป็นผู้ออกใบประทวนแล้วนำใบประทวนมาขึ้นเงินกับ ธ.ก.ส. ตามราคารับจำนำที่ประกาศไว้


โดยเฉพาะในฤดูการผลิตปี 2546/2547 และ 2547/2548 รัฐบาลประกาศขยายโครงการรับจำนำข้าวสูงถึง 9 ล้านต้นหรือประมาณเกือบ 1 ใน 3 ของผลผลิตข้าวทั้งประทศ พร้อมกับเพิ่มราคารับจำนำสูงกว่าตลาด โดยข้าวเปลือกหอมมะลิเพิ่มขึ้นตันละ 3,000 บาท เป็นตันละประมาณ 10,000 บาทหรือเพิ่มขึ้นประมาณ 40 % และข้าวเปลือกหอมจังหวัดเพิ่มขึ้นตันละ 2,000 บาทเป็นตันละประมาณ 8,000 บาทหรือเพิ่มขึ้นประมาณ 35 %

ผลของการขยายโครงการรับจำนำและยกระดับราคารับจำนำเพิ่มขึ้นส่งผลให้เกษตรกรเข้าโครงการรับจำนำข้าวเป็นจำนวนสูงมากถึง 2.7 ล้านตันในฤดูการผลิต 2546/47 และเพิ่มขึ้นเป็น 9.4 ล้านตันในฤดูการผลิต 2547/48 และ 9.5 ล้านตันในฤดูการผลิต 2548/49

ขณะเดียวเมื่อถึงกำหนดไถ่ถอนปรากฏว่าข้าวหลุดจำนำตกเป็นของรัฐมหาศาล โดยข้อมูลจาก ธ.ก.ส. ในฤดูการผลิต 2548/49 มีการรับจำนำข้าวเปลือกผ่านใบประทวน 4,064,285 ตัน แต่มีการไถ่ถอนคืนเพียง 401,544 ตัน หรือไถ่ถอนคืนประมาณร้อยละ 10 เท่านั้น ทำให้มีข้าวเปลือกทิ้งจำนำอยู่กับรัฐกว่า 3 ล้านตัน มูลค่าถึง 29,904.04 ล้านบาท

นโยบายรับจำนำข้าวของพรรคไทยรักไทยสะดุดลงระยะหนึ่ง เมื่อเกิดรัฐประหารมีการจัดตั้งรัฐบาลชั่วคราว โดยพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ปรับลดขนาดปริมาณการรับจำนำข้าวลงจาก 9 ล้านตันเหลือ 8 ล้านตัน และปรับลดราคาจำนำใกล้เคียงกับราคาตลาด

แต่ต่อมารัฐบาลพรรคพลังประชาชนที่มีนายสมัคร สุนทรเวช เป็นนายกรัฐมนตรี ในปี 2551 ต่อจากรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ ในระยะยังคงเป้าหมายและราคารับจำนำตามที่รัฐบาลก่อนหน้าอนุมัติไว้ แต่ช่วงครึ่งแรกของปี 2551 สถานการณ์ตลาดข้าวในต่างประเทศปรับตัวเพิ่มขึ้นสูงมากถึงตันละ 15,000 บาท จากปัญหาสถานการณ์วิกฤตอาหารและพลังงานโลก ทำให้เกษตรกรเรียกร้องให้รัฐบาลประกาศราคารับจำนำเพิ่มขึ้นเท่ากับราคาตลาดโลก รัฐบาลจึงมีมติให้รับจำนำข้าวเปลือกนาปรังความชื้นไม่เกิน 15 % ที่ตันละ 14,000 บาท จากเดิมอยู่ที่ต้นละ 7,100 บาท หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 97.18 ซึ่งสูงเป็นประวัติการณ์

ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนนายกรัฐมนตรีเป็นนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ระดับราคาข้าวในตลาดโลกปรับลดลงมาถึงร้อยละ 40 จากที่อยู่ระดับสูงถึงตันละ 15,000 บาทและราคาข้าวเปลือกในตลาดรับซื้อของเอกชนได้ลดลงจนต่ำกว่าเกวียนละ 10,000 บาท แต่รัฐบาลนายสมชายยังคงรับจำนำไว้ในราคาเท่าเดิม ตามเสียงเรียกร้องของเกษตรกรซึ่งเป็นฐานะคะแนนเสียงที่สำคัญ ทำให้พรรคพลังประชาชนต้องเดินหน้านโยบายรับจำนำข้าวราคาสูงกว่าตลาด

แต่นโยบายรับจำนำข้าวได้ถูกยกเลิกหลังจากพรรคประชาธิปัตย์ ที่นำโดยนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เข้ามาเป็นรัฐบาลและประกาศใช้นโยบายประกันรายได้แทน แต่เมื่อเปลี่ยนขั้วทางการเมืองอีกครั้ง โดยพรรคเพื่อไทยกลับเข้ามาเป็นรัฐบาลและนำนโยบายรับจำนำข้าวกลับมาใช้อีกครั้งตามคำมั่นสัญญาที่ได้ให้ไว้กับเกษตรกรในช่วงหาเสียงเลือกตั้งเมื่อ 3 กรกฎาคม 2554

โดยพรรคเพื่อไทยประกาศจะรับจำนำข้าวในราคาตันละ 15,000 บาทและข้าวหอมมะลิตันละ 20,000 บาท ซึ่งสูงเป็นประวัติการณ์และยังคงยึดแนวคิดเดิมของพรรคไทยรักไทยที่สร้างต้นแบบประชานิยมไว้คือ กำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาด

แนวคิดดังกล่าวได้รับการคัดค้านจากนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมาก เพราะถือเป็นการบิดเบือนกลไกตลาดทำให้ราคาข้าวไม่สะท้อนความเป็นจริงและส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ไปถึงการผลิตที่อาจมีประสิทธิภาพลดลง รวมถึงคุณภาพข้าวอาจแย่ลงด้วย เพราะเกษตรกรจะเพิ่มรอบการปลูกข้าวให้ได้ผลผลิตเร็วๆ โดยไม่คำนึงถึงคุณภาพของข้าว เนื่องจากต้องการนำข้าวมาเข้าโครงการรับจำนำที่ให้ราคาสูงกว่าตลาด

นอกจากนั้น รัฐบาลยังต้องใช้เงินจำนวนมหาศาลเพื่อแทรกแซงราคา ยิ่งราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาด เกษตรกรก็จะยิ่งไม่ไถ่ถอนข้าว ทิ้งจำนำให้รัฐบาลเก็บข้าวไว้ขายเอง แต่รัฐบาลรับจำนำหรือซื้อมาในราคาแพงกว่าราคาตลาด หากระบายข้าวขายออกก็เจอปัญหาการขาดทุน ความเสียหายที่เกิดขึ้นก็ตกอยู่กับหน่วยงานของรัฐและธนาคารของรัฐ ที่รับผิดชอบโครงการรับจำนำ เช่น ธ.ก.ส. เป็นต้น ซึ่งในที่สุดความเสียหายที่เกิดขึ้นรัฐบาลก็ต้องชดใช้ นั่นก็คือ การนำเงินภาษีประชาชนมาแบกรับความเสียหายที่เกิดจากนโยบายประชานิยม

  • การนำเงินภาษีประชาชนมาแบกรับความเสียหายที่เกิดจากนโยบายประชานิยม .. ยังคงมีอยู่ต่อไป..

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม